（一）项目界定方式

1、 北京：用具体的项目物理空间分类列举+排除性规定

根据《北京市城市更新条例》（2022）（以下简称“北京更新条例”）第二条规定，城市更新包括以下六大类：

（一）以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新；

（二）以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；

（三）以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；

（四）以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新；

（五）以统筹存量资源配置、优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新；

（六）市人民政府确定的其他城市更新活动。

并且，北京更新条例第二条第二款规定：“本市城市更新活动不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。”这种明确的排除性规定，本文比较范围内的其他两地，均无类似内容。

2、 上海：基于城市更新目标/目的，分类列举了五大类别

不同于北京以项目物理空间为划分标准的分类式列举，《上海市城市更新条例》（以下简称“上海更新条例”）以更新的目的、目标来界定更新项目的范围，包容性较强但也会带来边界相对模糊、不确定性较强的问题，操作层面的具体规则需要实施细则进一步明确。

根据上海更新条例第二条规定，具体包括：

（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；

（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；

（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境；

（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；

（五）市人民政府认定的其他城市更新活动。

3、 苏州：物理空间+更新目的+城市定位、特色，综合型分类

作为新近出台的《苏州市城市更新条例》（以下简称“苏州更新条例”），其较多规定是基于自身实践、城市定位和特点，又融合了中央意见和其他地区经验，这种综合考量同样体现在其对更新项目的界定上。根据条例第二条规定，城市更新项目具体包括：

（一）既有建筑安全隐患消除；

（二）市政基础设施和公共服务设施完善；

（三）老旧住区宜居改善；

（四）低效产业用地提质增效；

（五）历史文化保护传承；

（六）城市生态空间修复；

（七）城市数字化智慧化提升;

（八）国家和省、市确定的其他城市更新活动。

（二）项目界定与项目库管理的衔接

三地对城市更新类型的界定，并非仅停留在地方法规的定义层面，而是通过项目库管理制度落实为具体的、可操作的准入标准。从目前各地实践来看，项目能否正式进入城市更新通道，以是否进入项目库作为重要判定标准，后续政策支持和市场化融资准入通常也是以入库为前提。

1、 北京

北京项目库包括储备项目库和实施项目库两个层级，实行常态申报、动态调整。《北京市城市更新项目库管理办法（试行）》（京建法〔2024〕2号，以下简称“北京项目库管理办法”）第九条明确规定，申请纳入储备项目库管理：1）首先须“属于北京更新条例第二条明确的项目类型”，2）其次，项目的统筹主体或实施主体明确，并且有明确的更新目标，完成资金匡算。

从制度设计看，进入储备项目库是项目进入城市更新通道、获得支持和保障的必要前提：入库项目可以获得政府部门的专项服务保障，储备项目具备实施条件后调整为实施项目并纳入城市更新计划管理；纳入城市更新计划的项目即视同已完成“多规合一”初审，项目实施方案通过联合审查后可以申办规划建设手续。（北京项目库管理办法第十四条、第十八条）

2、 上海

根据《上海市城市更新项目库管理办法》（沪更新办〔2025〕3号），上海项目库管理以项目库的常态化入库申报和动态管理为核心机制。项目库由储备项目库和实施项目库组成，项目具备实施条件后，可调整至实施项目库。

在入库条件上，除了需要符合前述更新条例第二条中关于更新活动的类型界定外，上海强调城市体检先行，根据体检形成的成果将符合条件的项目纳入项目库。《上海市城市体检促进城市更新的工作指引》（沪建综规〔2025〕449号）第三条明确：城市体检形成的问题清单和项目建议清单可作为城市更新项目储备库入库依据，对体检提出的涉及民生改善和安全底线的限时解决类问题，各级城市更新实施主体优先纳入实施计划并保障资源投入。从制度设计看，和北京等地类似，入储备项目库是项目开启更新实施流程、获取后续支持和保障的入口环节。

3、 苏州

苏州项目库由市级和县级市（区）两级城市更新项目库组成。根据《苏州市城市更新项目库管理暂行办法》（苏州住建规〔2026〕1号，以下简称“苏州项目库管理暂行办法”）第六条规定，列入城市更新项目库的项目，须1）属于苏州更新条例第二条规定的城市更新活动类型；以及，2）符合市国土空间总体规划、市城市更新专项规划等相关规划管控要求及完成城市更新项目前期研究工作，形成策划方案。

允许“物业权利人”自行申报入库是苏州项目库管理的一个突出特点。此外，项目入库同样是获得相关服务和支持的前提：入库项目可以获得政府方政策答疑、议事协商、专业咨询等服务，以及按有关规定享受城市更新政策支持。同时，项目库也是编制城市更新年度实施计划的基础。（苏州项目库管理暂行办法第十条、第十一条）

（三）实务风险防控建议

三地地方立法层面都围绕“改善城市空间形态和功能”这一核心目的设定，不局限于传统的城市建设活动分类，范围覆盖较广。然而，城市更新虽范围宽泛，却并非任意项目均可纳入，其本质属性、底线边界及与相关项目类型的区分，是实务中首先需要厘清的问题。

从本质属性看，城市更新对应的是“存量提质”，而非“增量扩张”，是城镇化发展模式转型的体现。国务院印发的《城市更新“十五五”规划》中强调推进城市更新应“坚持系统观念，坚持规划引领，坚持统筹发展和安全，坚持保护第一”。

从底线边界看，国家层面对城市更新项目的底线要求已有明确量化标准。住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）划定了以下底线边界：（1）严格控制大规模拆除。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；（2）严格控制大规模增建。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；（3）严格控制大规模搬迁。城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%；（4）确保住房租赁市场供需平稳。做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

判断一个项目是否属于城市更新范畴，不是简单着眼于表面的工程属性和短期效益，更在于其系统化改善属性和可持续性长期效益。虽然具体项目分类有所不同，但三地的相关法规政策对于城市更新项目范畴上的把控，整体上都遵循了上述原则和底线。

需要特别指出的是，北京更新条例在项目界定上一项有别于其他两地的做法——明确将“土地一级开发、商品住宅开发等项目”排除在城市更新活动之外。这与北京更新条例制定的背景紧密相关：城市更新前期推进过程中，一些地区“出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向”，“产生了新的城市问题”。为此，住建部在2021年8月发布了建科〔2021〕63号文，不仅划定了上述底线，也明确了城市更新的原则：坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主。紧随其后制定的北京更新条例因此明确申明：实行“留改拆”并举，以保留利用提升为主，并做了上述排除性规定。

但北京更新条例的该项排除不等于禁止更新项目承载居住功能。《北京市建设用地功能混合使用指导意见》（京规自发〔2023〕313号）对建设用地的混合功能、兼容使用进行了规范，为居住功能留出了制度空间。该意见按照实施率高低进行街区分类引导：“在实施率较高的存量更新类街区（实施率80%以上）中，可以通过适度功能混合，补充基础设施、公共服务设施和公共安全设施短板。在地块使用性质兼容层面，居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工业研发用地和仓储用地兼容功能的总地上建筑规模不超过地上总建筑规模的15%”。对于“位于轨道交通站点一体化区域（含轨道微中心）、家园中心等范围内的地块”，在符合街区主导功能以及产业、居住、三大设施等规模管控要求的前提下，对兼容用途及其比例管控要求进行综合论证后，可以进行高于兼容比例管控一般要求的功能混合。

当然，适用这些敞口不仅是项目本身需要满足上述条件，建成后项目的持有、转让还将受到特定的限制——该指导意见规定：公共管理与公共服务用地的兼容用途部分不得对外销售，工矿用地和仓储用地的主用途部分和兼容的经营性用途部分则由权利人整体持有，若确需转让的，应一并转让，兼容的经营性用途部分不得脱离主用途部分单独转让，从而堵住“变相开发”这类潜在问题。

上海虽然没有在更新条例中直接排除“土地一级开发”、“商品住宅开发等项目”，但同样设立了防止更新项目过度房地产化的底线措施。具体做法是在配套的实施细则和后续政策文件中，通过对零星更新和区域更新的分类管控、对涉商品住宅项目的供地方式限制等方式，形成对涉商品住宅项目的规范和限制：

（1）《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》（沪规划资源详〔2022〕506号，以下简称“上海更新规划土地实施细则”），明确规定了零星更新项目不得增加商品住房建筑量，而对于营利性的文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利、菜场等公共服务设施，保障性租赁住房，产业用地，则允许经认定后按需增加建筑量。

（2）以及，《关于加快转变发展方式集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见（2025版）》（沪规划资源更〔2025〕281号，以下简称“上海规划资源实施意见（2025版）”）中对于更新项目已纳入旧区改造范围或者涉及商品住宅开发建设等情形，要求“应当通过收储、收回再供应方式”实施城市更新。

在项目定义或类型列举之外，更新原则和底线约束是城市更新项目识别的更深层基准，也是参与各方合规把控的起点。实务中，项目市场参与主体需要重视对项目合作范围界定、供地方式选择、回报机制设计等进行综合论证——三者均是项目边界判断在实际操作层面的具体体现。建议在项目前期做好沟通和确认，为后续推进的操作依据和风险防控提供必要保障。