Q1

新能源建设项目是否属于法定必须招标项目范围？

悉，《招标投标法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

再悉，《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）第四条规定，不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。

又悉，《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）第二条规定，不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目。

综上，一般而言，无论是国有投资还是民营投资，新能源建设项目只要达到法定规模标准的，均属于法定必须招标项目范围。根据《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）规定，项目规模达到下列标准之一的，属于依法必须招标项目：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。

Q2

施工单位承接新能源建设项目需具备什么资质？

第一层面：工程总承包模式下，“单资质”和“双资质”之争。《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）明确，工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。据此规定，总承包企业仅具备与工程规模相适应的工程设计资质、施工资质中的单项资质即可。而《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第十条规定，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。据此规定，工程工程包企业貌似需同时具备与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。笔者认为，由于无论是建市〔2016〕93号文还是建市规〔2019〕12号，均是部门规范性文件，不属于法律和行政法规的范围，且建市规〔2019〕12号的适用范围是房屋建筑和市政基础设施项目，故在当前形势下仅有单资质的施工单位作为工程总承包企业承接新能源建设项目并不违反法律和行政法规的禁止性规定。

第二层面：针对风光电项目，施工单位除了具备传统房建、市政基础设施方面相应匹配的施工资质外，还需具备哪些专业或者专项资质？根据国务院《电力供应与使用条例》第三十七条规定，承装、承修、承试供电设施和受电设施的单位，必须经电力管理部门审核合格，取得电力管理部门颁发的《承装（修）电力设施许可证》。《承装(修、试)电力设施许可证管理办法》（国家发展和改革委员会2025年第30号令）第四条规定，在中华人民共和国境内从事承装、承修、承试电力设施活动的，应当按照本办法的规定取得许可证。任何单位未取得许可证，不得从事承装、承修、承试电力设施活动。本办法所称承装、承修、承试电力设施，是指对输电(含发电项目升压站、外送线路)、供电、受电电力设施的安装、维修和试验。因此，针对风光电项目，施工单位承揽涉电网工程（包括升压站、外送线路等工程）应取得承装(修、试)电力设施许可证。

Q3

施工单位对新能源建设项目是否享有建设工程价款优先受偿权？

对此应首先回答，新能源项目EPC合同如何定性，是否属于建设工程施工合同。新能源项目EPC合同的定性之所以意义重大，是因为不同法律关系的定性背后法律规则和法律后果存在差异，这涉及到案件是否适用专属管辖规定，承包人是否享有建设工程价款优先受偿权，等等。关于新能源项目EPC合同的法律属性，实践中争议最多的两个观点是：一是认为，新能源项目EPC合同属于建设工程合同，应适用建设工程合同的法律规范及司法解释；另一种观点则认为，此类合同属于承揽合同或其他无名合同。

《民法典》第七百九十一条规定，发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。《建筑法》第二十四条规定，提倡对建筑工程实行总承包，建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位。此外，原建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）明确将EPC合同作为我国深化工程建设项目实施方式改革的主要方式之一，等等。因此，从规制的法律体系角度上看，我们倾向于认为新能源项目EPC合同属于建设工程合同法律关系。当然，我们也不能搞“一刀切”。如果新能源项目承包合同内容仅包括电池组件的安装、变电设备的调试等简易工作，或者如部分分布式光伏工程仅是在既有建筑的屋顶铺设电池板等等，其法律特征更接近于承揽合同的，则应认定该合同为承揽合同为宜。

《民法典》第八百零七条设立了“建设工程价款优先受偿权”制度，其立法宗旨在于通过强化承包人建设工程价款债权的实现能力，间接保障建筑工人工资支付。因此，结合工程款优先权制度的宗旨，以及前述关于新能源建设项目EPC合同法律属性的论述，实践中我们倾向于认为在新能源项目中应同样地保障施工单位享有建设工程价款优先受偿的权利。

同时，我们也应注意到，毕竟新能源建设项目具有明显区别于传统建筑工程的显著特点。在实践中在对承包人享有的建设工程价款优先受偿权进行认定时，部分问题仍值得商榷，比如：EPC合同项下勘察费、设计费往往直接纳入工程款范围，此部分费用是否享有优先权；又如，建设工程价款优先受偿权一般针对建设工程，而风光电项目中，风机、光伏组件等设备往往是项目的重资产核心区，而建筑安装工程的价值相对较小，在此种情况下优先权是否可以直接适用于项目相关的设备之上，等等。

Q4

新能源项目业主用地手续不全、触碰生态红线导致行政处罚、民事索赔，施工单位是否需要承担责任？

在风电、光伏新能源项目建设过程中，因项目业主未办结用地审批、林草占用许可、违规触碰生态保护红线或占用永久基本农田等情形，极易触发主管部门行政处罚，同时引发村民土地侵权索赔、生态环境损害民事赔偿等纠纷。结合《民法典》侵权责任编、《土地管理法》、《森林法》及最高法环境资源审判司法实践，施工单位是否需承担责任核心取决于施工单位是否存在主观过错及主动违法施工行为，行政追责与民事追责体系相互独立，具体而言如下：

从行政责任层面而言，项目用地选址核查、三区三线合规认定、永久及临时用地审批、林地草地占用许可办理，均属于项目业主的义务，施工单位仅负有严格依照审定施工图纸、划定施工红线合规作业的义务，不承担用地合规审查与报批义务。若施工单位进场前已书面核验项目用地手续，对业主隐瞒用地瑕疵、无证建设、触碰生态红线的情形完全不知情，且施工全程严格限定在审批范围内作业，未擅自拓宽施工便道、扩大吊装平台、碾压植被或占用禁建区域等行为，即便项目整体存在用地违法问题，行政机关的处罚对象仅限业主，不会对施工单位追责。反之，若施工单位明知项目手续缺失、存在红线违规情形，或收到行政部门停工整改通知后仍继续施工，主动超范围占地、破坏生态植被，将被认定为共同违法主体，面临罚款、限期复垦、拆除违建等行政处罚，违法占地达到刑事立案标准的，相关项目责任人还可能被追究非法占用农用地罪的刑事责任。

从民事索赔责任层面，无论是村民土地侵权索赔还是生态环境损害赔偿公益索赔，司法裁判均以共同侵权过错大小划分责任。纯粹因业主选址失误、手续缺失导致的用地违法及生态红线违规，施工单位严格按图施工、未实施任何违规作业，不存在侵权过错，无需承担任何民事赔偿责任，全部损失由项目业主自行承担。若施工单位现场管理不规范，存在小幅超范围施工、轻微碾压植被等轻微过错，法院通常判令施工单位承担小比例按份责任。若施工单位为追赶并网工期、便利现场施工，主动突破施工范围，大规模违规占地、破坏原生生态，与业主违法建设行为结合造成不可逆损害，将构成共同侵权，依法对全部民事损失、生态修复费用承担赔偿责任。

Q5

合同约定全容量并网为结算付款节点，施工单位已完工，但因业主用地、电网消纳问题长期无法并网，施工单位能否主张全部结算价款？

在风光电项目中，EPC合同中会普遍约定以项目全容量并网作为竣工结算、尾款支付的核心节点，但因业主用地手续不全、触碰生态红线、电网接入批复及消纳指标不足等原因，导致项目长期无法并网，若施工单位已按约完成全部施工内容且工程质量合格，施工单位可以向业主主张全额结算价款。

该问题的核心在于适用《民法典》第一百五十九条附条件民事法律行为的拟制成就规则，并不会因合同字面约定“并网付款”，就直接否定施工单位的回款权利。双方约定的并网付款条款本质属于附生效条件的付款义务，而非固定履约期限，项目用地审批、林地草原合规手续办理、电网接入及消纳审批、项目合规性整改等义务，原则上属于业主的义务，并非施工单位的施工责任。施工单位仅负责土建、设备安装及调试等施工工作，不具备办理项目合规审批、电网并网手续的主体资格与合同义务，因业主未履行上述义务导致并网停滞，属于业主原因阻却付款条件成就，依法应当视为付款条件已成就。当然，若无法并网是因施工单位安装不规范、工程质量不合格、设备调试故障等自身原因导致，即便业主存在部分手续瑕疵，付款条件亦不成就，施工单位不仅无权主张全额结算价款，还需自行承担整改及工期违约等责任。

但实践中，业主方为固定投资成本和风险、保障自身权益，往往会在EPC合同中设置条款，将办理项目前期手续、并网手续等工作约定为承包人的合同义务。对此，应该进一步具体问题具体分析，同时结合合同条款的解释规则进行处理。一方面，施工单位作为有经验的承包商，应接受其签订的合同条款的约束；另一方面，也要区分未能并网是施工单位程序性代办义务的缺失，还是项目先天的根本性瑕疵造成的；此外，在特殊情况下，还要综合考虑双方在合同签订、履行过程中的是否存在过错以及过错程度等因素，综合评判并予以处理。