（一）规划管控的基本架构

1、 北京

北京在更新条例中确立了“更新专项规划—更新类控制性详细规划—项目实施方案”三级规划体系。

（1）规划引领：通过城市更新专项规划和相关控制性详细规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹，通过国土空间规划“一张图”系统对城市更新规划进行全生命周期管理。

（2）规划依据：市规划自然资源部门组织编制城市更新专项规划，经市政府批准后，纳入控制性详细规划。控制性详细规划是更新项目实施的规划依据。

（3）实施方案：依据控制性详细规划和项目更新需要，编制具体更新项目的实施方案。

2、 上海

上海形成了“城市更新指引—更新行动计划—更新方案”三级体系。

（1）规划引领：规划资源部门负责组织编制城市更新指引，区政府根据城市更新指引，结合本辖区实际情况和城市体检评估报告，对需要实施区域更新的编制更新行动计划。（上海更新条例第五条、第十四条）

（2）实施方案：城市更新单元规划是范围内更新项目实施方案和相应控详规划编制的依据。综合统筹主体或项目实施主体编制具体更新项目的实施方案。（上海规划资源实施意见（2025版）第一条第五款、第六款）

（3）在操作层面：上海确立了“三师”联创这一特有的工作机制，对更新全流程统筹起到专业支撑作用。（《关于建立“三师”联创工作机制推进城市更新高质量发展的指导意见（试行）》（沪规划资源风〔2023〕450号，以下简称“三师联创工作机制指导意见”）

3、 苏州

苏州在更新条例中确立了“城市体检—更新专项规划—国土空间详细规划—项目库—年度实施计划”的五步体系，具体为：

（1）城市体检：市、县级市（区）政府组织定期开展城市体检工作，形成城市体检报告，作为编制城市更新专项规划和年度实施计划的重要依据。

（2）规划依据：相关部门根据城市体检报告编制城市更新专项规划。专项规划经同级政府批准后实施，是指导城市更新工作的总体安排。

（3）实施计划：住建部门根据城市更新专项规划和国土空间详细规划建立城市更新项目库，再以项目库为基础编制城市更新年度实施计划，经同级人民政府批准后实施。

（二）规划指标的弹性管理

1、 北京：量化管控+公益导向+激励项目落地

（1）在规划实施阶段实行性质兼容正负面清单管理和比例管控。在建筑更新阶段，对于纳入城市更新项目库的项目，可以对符合规定的存量建筑进行用途转换，并鼓励转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施。（《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》第三条、第四条）

（2）规模管理激励措施。全市用于激励城市更新项目落地的其他市级弹性预留指标总规模为1000万平方米。设立市级城市更新年度激励指标池，按照先到先得、先干先得的原则进行分配使用，激励各区加快推动项目实施。（《关于深化建筑规模管理激励城市更新的管理规定（试行）》第一条、第二条）

2、 上海：公共要素提供+分类统筹

（1）对零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。（上海更新条例第四十条）

（2）区域更新在优先保障公共要素的前提下，可统筹开发指标。零星更新涉及风貌保护的，用于经营性功能的可以部分不计入容积率，具体比例由区人民政府确定；用于公益性功能的可以全部不计入容积率。（上海更新规划土地实施细则第三条、第十条）

3、 苏州：激励+补偿并举

（1）自主更新中的容积率激励。老旧住区物业权利人实施自主更新时，符合条件的可以适当提高容积率、增配公共服务设施。（苏州更新条例第二十七条规定）

（2）不计容的新增建筑量。特定情形下的新增建筑量可不计入容积率，包括增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等。（苏州更新条例第二十七条规定）

（3）省级层面的优化容积率管理政策。江苏省政府办公厅印发的《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施的通知》（苏政办规〔2026〕2号）确立了三层弹性机制：1）鼓励制定实施以民生公益贡献为导向的容积率奖励政策，支持探索容积率转移平衡机制；2）允许符合条件的新增建筑面积不受规划容积率指标制约；3）对于在规划条件之外额外保留不可移动文物、历史建筑、具有历史保留价值的建筑、额外无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，按贡献的建筑面积给予补偿。

（三）规划优化的程序安排

1、 北京：通过实施方案联合审查和精简流程来平衡审慎性和效率

（1）程序通道：已纳入城市更新计划的项目，涉及用地功能、建筑规模、建筑高度调整，土地用途转换、土地利用方式改变、使用五年过渡期政策、业态和经营方式发生重大变化等情形的，应编制实施方案并纳入联合审查范围。各区政府负责联合审查工作的组织实施和监督管理，各区相关行业主管部门按照职责分工进行联合审查相关工作。（《北京市城市更新实施方案联合审查管理办法（试行）》（京建法〔2024〕11号）第二条）

（2）精简流程：实施方案通过联合审查的项目，可以直接纳入“多规合一”协同平台会商阶段，统筹主体、实施主体可持实施方案中的规划设计方案申办规划建设手续，不需要另外编制规划综合实施方案。（《北京市城市更新项目库管理办法（试行）》（京建法〔2024〕2号）第十八条）

2、 上海：以控详规划同步优化和技术团队支持为特色

（1）认定主体：实施方案如涉及已批控详规划优化的，相关内容征询市规划资源部门意见后，由区政府予以认定。（上海规划资源实施意见（2025版）第一条第六款）

（2）精简流程：1）区域或零星更新方案涉及控详规划优化的，由控详规划组织编制主体，依据更新方案中的规划实施方案，同步编制控详规划成果。更新方案经认定后不得随意调整。确需调整的，应当执行原有编制和认定程序。（上海更新指引第二十条、第二十七条）；2）已批城市更新单元规划内的首发更新项目，可免于控详规划任务书编制。（上海规划资源实施意见（2025版）第一条第七款）

（3）技术团队支撑：在独有的“三师”联创工作机制下，责任建筑师根据城市更新项目建筑设计方案，对规划设计条件提出优化建议。控制性详细规划批复后，因建设工程设计方案深化，确需调整控制性详细规划确定的设计条件的，由责任建筑师负责组织专题论证。（三师联创工作机制指导意见）

3、 苏州：突出动态调整、提升规划管理效率和降低更新项目落地成本

（1）动态调整：单元层次详细规划、街区层次详细规划应按照有关规定编制，并动态调整。（苏州更新条例第十二条）

（2）重塑报批流程：取消了详细规划调整事项的启动请示环节，把“修改必要性论证”和“编制”环节合并，形成“方案编制—审查论证—直接报批”的一轮报批模式。（《市区详细规划修改和调整工作规程》）

（3）拓展技术修正适用边界：城市更新地块可按“优化不恶化”原则进行指标调整、允许用地拆分合并和混合功能比例调整，并支持补充编制近期图则等举措，降低项目落地的制度性成本。（《关于开展苏州市区详细规划深化实施（技术修正）的通知》）

（四）实务风险防控建议

1、指标弹性的适用条件

虽然三地都设置了一定规划弹性通道，但需注意这些弹性规则一般附有适用前提条件或具有一定裁量空间，并在实践中呈现出两种典型形态：

（1） 适用条件较为特殊、适用面较窄。比如北京的“正负面清单+比例管控”要求：量化管理模式下，兼容功能的地上建筑规模一般不超过15%（一类工业用地不超过30%）；突破15%比例须同时满足两个条件：1）项目位于轨道交通站点一体化区域、家园中心等特定范围内；2）经综合论证。

（2） 需要主管部门进一步明确具体把控细则，仍具有不确定性。上海的指标弹性以提供公共要素为前提，公共要素的认定标准和价值评估在实践中仍有一定的解释和裁量空间。苏州更新条例中提及的容积率提高也有类似问题，其仅适用于符合条件的自主更新项目，且“适当提高”的具体幅度有待配套文件明确。

规划弹性管理的主要目的，在于应对更新项目的复杂性、提高项目可行性和效率。但长期形成的规划管理传统难以在短期内作出大幅调整。目前各地设置的弹性管理工具还在探索阶段。具体化的适用标准、规则和个案裁判之间的平衡，是需要实施主体持续关注的项目推进难点。

2、程序简化的有限性

规划指标的优化调整涉及行政许可的变更，依法须履行法定的公示和听证程序。虽然三地均对审批环节作了一定简化，但基础性程序占用的时间和成本仍需注意。

比如，北京实施方案经联合审查通过后直接纳入“多规合一”协同平台，程序相对紧凑，但在城市更新信息系统进行少于15个工作日的公示并不能免除；纳入协同平台后还需要等待各部门会商办结。虽然部分项目办结的时限已实际大为压缩，其承诺时限包括3个工作日的受理时限和20个工作日的办理时限。同样，上海控详规划同步优化以及苏州精简重构审批环节的机制之下，有关公示、意见征询等法定程序也不能免除。

上述措施主要是对行政流转环节的简化而不是法定程序的免除。法定程序本身并不属于地方法规或规范性文件可以直接进行调整的范围，项目操作中需要对此进行区分，在进度安排中给予恰当的时间估算和预留，避免程序上不必要的瑕疵。

此外，由于控规调整涉及对周边利害关系人权益的重新分配，实践中因为规划调整引发利害关系人争议时有发生。利害关系人可能通过听证、行政复议或行政诉讼等途径主张权利，进而影响项目推进。因此，对涉及控规调整的项目，不宜只限于按规定程序预留时间，需重视与利害关系人沟通安排和风险预案。比如事先梳理利害关系人范围，评估控规调整对其权益的可能影响，并对可能的争议制定应对预案；以及，将利害关系人沟通纳入项目进度计划，做好公示和意见征询相关存档和记录等。