浅谈《24版工程量清单计价标准》的法律定位

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前言

2024年12月30日，住房和城乡建设部在网站发布《住房和城乡建设部关于发布国家标准〈建设工程工程量清单计价标准〉的公告》，明确GB/T50500-2024《建设工程工程量清单计价标准》（以下简称《24版工程量清单计价标准》）将于2025年9月1日实施，原GB/50500-2013《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称《13版工程量清单计价规范》同时废止。

由于时间关系，笔者尚未能对《24版工程量清单计价标准》进行进一步的深入学习，仅从编号变更看，笔者认为本次标准的关键词应是“推荐”一词。本文旨在围绕“推荐性”这一关键词向大家汇报浅薄看法。

本次发布的《24版工程量清单计价标准》在GB/T50500-2024《建设工程工程量清单计价标准》基础上修订，最大的变化是将原“GB”变更为“GB/T”。这一变更可以看出《24版工程量清单计价标准》由原来的强制性国家标准转变为推荐性国家标准。这一变更不仅还原了其应有的本质，更突出了其技术性，更符合当前社会主义市场经济的要求，也与当代中国法律体系的基本原则相契合。

作为笔者关于《24版工程量清单计价标准》系列论文的首篇，本文观点不一定正确，肯定不够全面，仅供参考 ！

一、国标编号“GB”与“GB/T”的简要介绍

标准本义是衡量事物的依据或准则。若标准由国务院批准发布或者授权批准发布时，即为国家标准，实践中通常简称为“国标”。

根据是否具有强制性，国标可分为必须必须执行的强制性国标和鼓励采用的推荐性国标。其中，前者编号为“GB”，后者编号为“GB/T”。

2019年之前，强制性国标又可被分为全文强制性国标和条文强制性国标。无论是全文强制性国标还是条文强制性国标均采用“GB”表示，条文强制性国标通常在公告和前言中予以明确 。而《工程量清单计价标准》自2008年制定以来，虽历经多次修订，均为编号为“GB”的强制性国标，但其实质仍是条款强制性国标（其中具体强制性条款以黑体加粗表示）。

2019年起，国标委通过《2019年全国标准化工作要点》明确，要推动“取消条文强制，实施全文强制”，以提高国标的普适性和标准体系的完善性。

二、《工程量清单计价标准》应为推荐性国标

虽然以往的的《工程量清单计价标准》均为编号“GB”的条文强制性国标， 但笔者早在《2008版清单计价规范》出台时，已提出《工程量清单计价标准》应为推荐性国标 。

根据《中华人民共和国标准化法》相关规定，仅对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，才可制定强制性标准。而建设工程工程量清单的计价技术要求并不直接涉及上述适用情形。理论上，其涉及统一计价标准的问题，仅属于经济社会管理所需要的技术要求，无需也不应当强制执行。

从市场角度而言，各民事主体地位平等，价款约定原则上属于私权利行使范畴，应以意思自治为准。因此，选择何种计价方式，无论是采用或部分采用清单计价方式，还是采用定额计价、固定总价等其他方式，均是民事主体行使民事权利的自由选择，应符合《民法典》的基本精神。

从价格属性而言，当前中国实行社会主义市场经济。因此，除极少数商品或服务采用政府定价或政府指导价外，其余绝大多数均属于市场价。某一商品或服务如需实行政府定价或政府指导价，必须同时满足必要条件和充分条件。性质上，其应关系到国计民生或稀缺垄断等的商品或服务；程序上，其应被列入国家或地方的定价目录中。显然，工程造价并不符合上述条件。

从法律体系而言，无论从《建筑法》、《民法典》，还是《招标投标法》、《政府采购法》，或最高人民法院相关的司法解释，其均基于工程造价的市场价属性进行制定执行。除涉及公共安全或国有资产等必须招标的工程项目外，法律再无其他对于工程价款计价方式的强制性规定。

综上， 笔者认为，工程造价的计价技术标准理应为推荐性标准，而非强制性标准 。

三、《24版工程量清单计价标准》正本清源

如上所述，笔者认为《工程量清单计价标准》应作为推荐性标准适用，而非强制性标准，即便是条文强制性标准也不适合。例如：早期《工程量清单计价规范》强制要求全部国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目均必须采用工程量清单计价。但实质上，这种规定不仅缺乏法律依据，更以技术规范越权干涉民事主体的自治权。

此外，2019年之前，国标委尚未对条文强制性国标作出明确区分，《工程量清单计价规范》的历代版本均以“GB”为编号。而实践中对于《工程量清单计价规范》的适用往往仅关注具体条文内容，而不重视发布公告、前言等内容。因此， 常将条文强制性国标误认为全文强制性国标，从而可能形成“《工程量清单计价规范》是国家强制性规范”的错误概念 。时至今日，这种误解仍广泛存在。

更为严重的是，当这一误解若发生在制定者或行政管理人员身上，就可能从理论问题转变为实操隐患。也正因此，《工程量清单计价规范》自2008年首次出台以来，在实践中不断引发各种矛盾。本次修订虽于2018年启动，但因为《全国标准化工作要点》于2019年出台，故这种理念上的调整导致《24版工程量清单计价标准（征求意见稿）》在社会引起广泛争议，可能这也是其直到三年后的现在才正式出台的一大原因吧。

但 尽管过程曲折，但值得欣慰的是，《24版工程量清单计价标准》的编号已有“GB 50500”变更为“CB/T 50500”，从根本上确定了其作为推荐性国标的定位。自此，《24版工程量清单计价标准》的法律地位得到了正本清源的明确 。

本文仅就《24版工程量清单计价标准》的法律定位分享了笔者的浅薄看法。后续的系列文章中，笔者还会对具体条款结合实践经验进行分析理解。

后记

民事合同的核心在于“意思自治”后的“合意”。行政机关制定技术规范应专注于技术层面的指导，原则上不应对民事主体的权利义务进行分配，更不应越权“代为合意”。

在深入学习《24版清单计价标准》之前，笔者认为：如何体现“推荐性”，《24版工程量清单计价规准》的具体条款中应当至少注意以下几点：原则上，不出现带有强制性语气的用词，例如：“必须”“禁止”等；不出现直接分配权利义务的“标准”条款，另，原则上也无需将法定内容再次重复，更不该背离法律规定。

“有所为，有所不为”是在不缺位的前提下既不越位，也不错位。因此，推荐性标准的应有之义在于尊重民事主体的意思自治。本着理性、科学、合法的态度指定技术规范，才能体现社会主义市场经济和法制建设的真正精神。希望《24版工程量清单计价标准》的实施能如制定者期望的那样，完善市场化造价管理规则，为发挥企业自身活力提供更有力的支持。


法律条款链接

1、《中华人民共和国标准化法》第二条：

本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。

标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。

强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。

2、《中华人民共和国标准化法》第十条：

对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。

国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报。国务院标准化行政主管部门应当对拟制定的强制性国家标准是否符合前款规定进行立项审查，对符合前款规定的予以立项。

强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。

法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。

3、《中华人民共和国民法典》第五百一十一条第一款第（一）项、第（二）项：

当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定，适用下列规定：

（一）质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行；没有强制性国家标准的，按照推荐性国家标准履行；没有推荐性国家标准的，按照行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。

（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。

4、《中华人民共和国建筑法》第一条

为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法。

5、《中华人民共和国招标投标法》第三条：

在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标:

(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;

(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;

(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。

法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。

6、《中华人民共和国价格法》第三条：

国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。

市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。

本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人。

政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。

政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。




张正勤简历

上海东方环发律师事务所律师

中国资深造价工程师

中国注册资产评估师

英国皇家特许建造师

英国皇家特许测量师

中国建设工程造价管理协会专家

中国建设工程造价管理协会工程造价纠纷调解中心调解员

九三学社中央委员会科普工作委员会委员

九三学社上海委员会社科工作委员会委员

上海大学兼职教授

上海大学法律顾问


主要著作

1、《工程造价纠纷典型案例及相关法规和司法解释》

2、《建设工程合同（示范文本）解读大全》

3、《建设工程造价相关法律条款的解读》（2011年度中国建筑出版社优秀图书奖、2012年评选的第三届中国工程造价优秀成果奖）

4、《与工程造价咨询业有关合同要点解答》

5、《新版建设工程合同（示范文本）解读大全》

6、《新旧版建设工程施工合同比效诠解和应用》

7、《PPP项目法律实务解读》

8、《建设工程合同相关法律条款解读》

9、《张正勤律师谈建筑房地产法律事务1》

10、《工程造价司法鉴定实务解读》

11、《整体解读〈最高人民法院建设工程施工合同司法解释〉（一）（二）〉适用要点》

12、《新版建设工程施工合同纠纷司法解释精解及实操指导》



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