—评析(2018)最高法行再127号行政裁定书—

作者 张正勤 主任律师

前言

近期，在微信、微博等新媒体平台中，以“政府‘事故调查报告批复’可诉了！”为题对“（2018)最高法行再127号行政裁定书”进行的报道广为流传，引发了一轮热议。从这样的标题中我们可以看到，撰稿人通过标点符号传达了自己的情感。感叹号表达的情绪至少有：惊讶、惊喜以及困惑。

惊讶——可能是因为没有想到最高院如此明确地表达了“事故调查报告批复”的可诉性；

惊喜——可能是因为“事故调查报告批复”可诉后，能够更好地保障相关人的知情权和申辩权；

困惑——可能是因为从“可诉性不确定”，到“明确不可诉”，再到“明确可诉”的变化进程过于迅速。

本文在介绍该案整体案情的同时，就最高院对该案的主要观点及理由进行了归纳。在此基础上，笔者对法院的观点进行了全面评析，并通过分析各行业对待“事故调查报告批复”可诉的心态，以被调查人的角度为主，提出笔者的律师建议，供大家参考。

一、基本情况

一般而言，当出现安全事故后，首先由当地人民政府成立由应急管理局（以下称“安监部门”）牵头，公安、监察、质监、住建、工会等相关部门组成的事故调查组（根据笔者办理相关案件的经验，事故调查组可能还会邀请当地人民检察院派员参加）。事故调查组作出《事故调查报告》后，交由当地人民政府进行批复（下称《事故调查报告的批复》），并由人民政府在其官方网站上予以公告。此后，各相关职能部门根据《事故调查报告的批复》中对事故责任人员和单位的处理建议进行相应的处罚或责任认定。

这一系列的处罚（或责任承担）主要包括：

（一）刑事处罚：即追究刑事责任，由公安机关立案侦查。

（二）行政处罚：主要包括由安监部门对单位作出的行政罚款、警告等；由住建部门作不良行为记录、对个人的行政罚款等。

（三）党纪、政务处分和问责：由党组织作出党纪处分，例如党内警告处分、诫勉谈话等；监察部门作出政务处分等。

（四）民事赔偿责任：第一部分是对人身伤亡的相应民事赔偿；第二部分是对造成财产损失的相应民事赔偿；第三部分是对处理或救济该事故产生的费用的承担。

二、历史进程

通过对大量判例的检索，我们可以梳理出“事故调查报告批复”可诉性的四个发展阶段。

第一阶段：2016年12月27日之前

大体状态：可诉性不确定

即：对被处罚单位就“事故调查报告批复”提起行政诉讼，绝大多数法院不予受理，但亦偶有予以受理的案例存在。

主要理由：是否外化不确定。

即：不可诉的理由是认为“事故调查报告批复”是行政机关内部调查行为，不影响当事人具体权利和义务；可诉的理由是认为“事故调查报告批复”虽然是行政机关内部调查行为，但是已外化，已经对当事人的具体权利义务产生实际影响。

基本依据：《行政诉讼法》、《行政诉讼法司法解释》

第二阶段：2016年12月27日至2018年04月16日

大体状态：明确不可诉

即：对被处罚单位就“事故调查报告批复”提起行政诉讼，各地法院均不予立案。

主要理由：认为“事故调查报告批复”系内部行政行为，不对外直接影响当事人权利义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围；

基本依据：除了《行政诉讼法》、《行政诉讼法司法解释》之外，更主要依据（2016）最高法行申3883号《最高人民法院行政裁定书》（以下简称（2016）最高法行申3883号《裁定书》）。

第三阶段：2018年04月16日至2018年12月26日

大体状态：未送达的明确不可诉

主要理由：“事故调查报告批复”既未向当事人送达，也未向社会公布，是不产生外部效力的行为，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响，当事人对“事故调查报告批复”提起的行政诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。

基本依据：除了《行政诉讼法》、《行政诉讼法司法解释》之外，更主要依据（2018）最高法行申772号《最高人民法院行政裁定书》（以下简称（2018）最高法行申772号《裁定书》）。

第四阶段：2018年12月26日之后

大体状态：明确可诉

主要理由：“事故调查报告批复”虽从形式上是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故该批复具有可诉性。

基本依据：除了《行政诉讼法》、《行政诉讼法司法解释》之外，更主要依据（2018）最高法行再127号《最高人民法院行政裁定书》（以下简称（2018）最高法行再127号《裁定书》）。

三、笔者评析

从第一阶段的“混沌不清”，至第二阶段的“极左体现”，再至第三阶段的“初步认可”，复至第四阶段的“拨乱反正”，这不正是法治完善的最常见路径吗？可喜的是这一路径的周期如此之短，说明当代中国社会的法治意识虽有待提高，但是关键时还是得到了充分体现。为什么“事故调查报告批复”就应当可诉呢？笔者从以下四个方面进行简要评析：

（一）从逻辑和法理上推理一定可诉

事故发生后造成一定的损失，应当承担相应的法律责任，各职能部门按其职权对相关责任人进行处罚或立案调查并追究刑事责任当属正常。但是，处罚必须有依据。该依据是否即“事故调查报告批复”？若不是，职能部门又以何为依据？

若职能部门不以“事故调查报告批复”为依据，则至少存在以下四个问题：1、在职能部门作出处罚之前，没有进行过调查（特别要注意：之前的所谓调查主体是当地人民政府，而不是具体的职能部门）；2、在其上级机关已经进行调查并已批复调查结果的情况下，下级职能部门则无权再进行所谓的调查；3、重复调查而产生社会资源的浪费；4、职能部门往往也是作出政府调查报告的调查小组成员，若要调整也存在利益冲突的问题。

鉴于此，职能部门不允许、不可能、不会且事实上也没有另外进行过调查。若不依据“事故调查报告批复”进行处罚，就没有依据。没有依据的处罚是无效的处罚。

职能部门只能（事实上也确是）依据“事故调查报告批复”进行处罚。因此，若“事故调查报告批复”不可诉，则明确违反《行政诉讼法》的相关规定。

（二）可诉不需以送达或公告为前提

若按（2018）最高法行申772号《裁定书》理解：批复“既未向当事人送达，也未向社会公布，是不产生外部效力的行为，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响”，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。由此可推知，“事故调查报告批复”可诉的前提是送达当事人或向社会公布。

但是，如前所述，职能部门只能（事实上也确是）依据“事故调查报告批复”进行处罚，其外化是必然的，不取决于是否送达当事人或向社会公布。无非送达当事人或向社会公布的情况下，“事故调查报告批复”的外化在送达或公布时已经完成。此时，利害关系人即得以就“事故调查报告批复”提起行政诉讼，而无需等到某个职能部门对当事人进行具体行政处罚时才提起行政诉讼。因此，“事故调查报告批复”可诉与否不以送达或公告为前提。

（三）可诉有利于依法行政

如不可诉，势必导致此等困境的产生，即“事故调查报告批复”的正确与否不得评判，从而剥夺利害关系人就该报告所应享有的全部权益，即知情权、申辩权以及相应的救济权及抗辩权，这显然与法治文明相悖，与社会公义相违。同时，如不可诉，该“事故调查报告批复”中可能存在的错误将永远无法得以纠正，将不利于行政机关提高工作质量和水平，不利于依法行政的推进，且无益于防范此类事故的发生。

（四）可诉是保证“过罚相当”的前提

常言道，失败乃成功之母，做错事实属难免。若做错事，尤其是主观过失的情况下，首先应究其原委，避免以后再犯；其次，敢于担当，理应承担责任的就勇于承担。这既是公平的体现，亦是法治的要求。

但是，责任承担应当遵循“过罚相当”的原则，即所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。否则是不合理、不公平、不科学、不文明的。而“过罚相当”的前提是可对处罚的依据和程序提出质疑，即应设置相应的救济途经。因此，“事故调查报告批复”的可诉性是保证处罚相当的重要前提。

四、裁定意义

（2018）最高法行再127号《裁定书》的具体裁定内容是：撤销一审驳回原告起诉的裁定；撤销二审驳回上诉、维持一审的裁定；指令一审法院继续审理。现该案正在一审法院审理之中。

（2018）最高法行再127号《裁定书》具有不同于一般裁定的特殊意义。一般裁定主要针对具体程序性问题“就事论事”，并不对抽象性问题起到普遍性影响。而（2018）最高法行再127号《裁定书》针对“事故调查报告批复”的可诉性这一抽象性问题给出了具有普遍性意义的指导意见，且有可能冲击现行的安全事故处理程序，甚至可能影响相应的立法。鉴于此，笔者认为（2018）最高法行再127号《裁定书》对安全事故处理具有“里程碑”式的意义。

五、产生影响

结合笔者近期经办的此类案件的体会，（2018）最高法行再127号《裁定书》已经产生了一定的影响。例如，该《裁定书》指令一审法院继续审理。但是，在审理过程中，作出相关“事故调查报告批复”的被告无法就事故调查报告作出的证据、依据等给出合理、完整的答复，现已申请相关调查人员作为诉讼参与人参加诉讼。再例如，近期笔者经办的另一起安全责任事故案件中，在相应的行政处罚听证会上，听证员始终回避笔者要求其答复的“行政处罚的依据是否即事故调查报告批复”这一问题。

笔者认为，从行政诉讼的角度而言，该裁定的影响还将继续扩大，可能产生如下后果：

（一）各级法院将面临，对以作出“事故调查报告批复”的人民政府为被告，并就该批复提起的行政诉讼，从此前的不确定状态转变为应当受理；

（二）利害关系人就“事故调查报告批复”提起的行政诉讼得到支持，而以该“事故调查报告批复”为依据的相关刑事判决、行政处罚已经生效，甚至已执行，以及以该“事故调查报告批复”为依据的相关民事责任的承担已经法院判决确定，甚至已执行的，利害关系人将极有可能就以上刑事判决、行政处罚或民事判决提起再审申请。

六、律师建议

利害关系人在面临事故调查时，首先应当积极配合，并随时接受事故调查小组的询问，如实反映事故发生前后以及发生时的情况，提供调查组需要的有关资料和文件等。对调查中与事故无关的询问有权拒绝回答，并有权向调查小组提出自已的观点、建议或申诉。甚至在调查阶段，利害关系人即可聘请专业律师提前介入。在调查过程中应注意作好证据的收集，以为日后可能产生的行政诉讼作准备。在“事故调查报告批复”作出后及时就实体和程序两方面问题进行分析。具体而言，利害关系人可就以下两个方面提出异议：

（一）从实体角度而言

1、“事故调查报告批复”的事实是否查清，包括主体事实、原因事实、结果事实、因果关系等。其中，关于因果关系部分应当注意：事故可能的原因是否已调查穷尽；事故的直接原因是否科学和合理；事故的直接原因和间接原因罗列是否符合逻辑等。关于结果事实部分应当注意：事故的直接经济损失是否合理、是否有依据、是否有计算过程等。若事实没有查清，“事故调查报告批复”即无法成立。

2、“事故调查报告批复”认定事实的依据是否合法？是否公布？是否溯及既往？原则上，不能以行政单位所谓的“内部文件”作为认定的依据。同时，没有公布、生效的法律或科学规范也不能作为认定的依据。否则，“事故调查报告批复”亦无法成立。

3、“事故调查报告批复”中对事故责任者的处理建议是否合理？对事故责任者的处理建议除了需要明确的事实和依据外，还应注意其合理性，即该处罚的罚种及幅度应与违法行为的性质、情节以及社会危害程度等相当。例如，《事故调查报告》中认定总包方应承担主要责任，而分包方是次要责任，监理人应承担管理责任，此时若行政单位对上述三方均处罚金二十万，则合理性存疑。

（二）从程序角度而言

1、在事故调查询问时，调查人员是否少于两人，是否出示相关证件等；

2、事故调查报告是否附有关证据材料，是否有调查组成员签名等；

3、调查人员是否存在拒绝听取被询问人合理意见或建议的情形等。

此外，鉴于该类行政诉讼的核心及本质是对“事故调查报告”进行专业和法律上的审查，因此，建议就“事故调查报告批复”提起行政诉讼的原告聘请有专业背景的律师作为诉讼代理人。

结语

若“事故调查报告批复”不可诉，就意味着利害关系人没有救济的途经，通俗言之即“说你错，你就是错”，这显然不符合社会文明的基本理念，也与依法治国的战略方针及战略目标背道而驰。

小平同志生前曾告诫我们：“要防止‘右’，更要防止‘左’”。在深化改革的过程中，我们决不能“一厢情愿”为了“公共利益或安全”，而不顾一切追求所谓的“善良目的”，却忽视了“程序”和“法治”，这既不符合“科学发展观”的要求，也与“实事求是”的精髓相悖，不仅起不到追求建设“和谐社会”的目的，还可能产生大量混乱和纠纷。

综上，笔者认为，“事故调查报告批复”可诉，不仅有利于保障各利害关系人的利益，且有利于依法行政的推进及行政工作质量和效率的提高，最终也会真正保证“公共安全”。

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