解读《安全事故调查研究中心》操作流程的要点

前言

2019年05月04日，笔者发表了题为《“事故调查报告”的批复就应当可诉》的论文，依据《〈事故调查报告〉的批复》（以下简称“报告批复”）四个阶段，从逻辑和法理上分析了报告批复的可诉性。同时提出，报告批复的可诉有利于依法行政，保障“过罚相当”并提出律师建议。

而本文中，笔者依据丰富司法鉴定非诉法律服务经验，以及近期经办的此类案件的体会，提出针对建设工程安全事故的全过程全方位法律服务（以下简称“安全事故法律服务”），并就其要点、技巧进行简要分析。

一

报告批复是所有责任承担的基础性依据

作为行政法规的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“《事故报告和调查处理条例》”），以《安全生产法》为依据，以人员伤亡、经济损失为标准，将生产安全事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。除环境污染、核设施、国防科科生产事故外，其他安全事故均应用该条例。换而言之，建设工程中的安全事故也适用该条例。

依据《事故报告和调查处理条例》的相关规定，一般情况下，出现安全事故后，当地人民政府首先将会成立由应急管理局（以下称“安监部门”）牵头，公安、监察、质监、住建、工会等相关部门组成的事故调查组（根据笔者办理相关案件的经验，事故调查组可能还会邀请当地人民检察院派员参加）。上述事故调查组作出《事故调查报告》后，交由当地人民政府进行批复，即上文所述“报告批复”，并由人民政府在其官方网站上予以公告。此后，各相关职能部门根据该报告批复中对事故责任人员和单位的处理建议进行相应责任认定和处罚。

这一系列的处罚（或责任承担）主要包括：

1、刑事处罚。即追究刑事责任，由公安机关立案侦查。

2、行政处罚。主要包括：由安监部门对单位作出的行政罚款、警告等；由住建部门作不良行为记录、对个人的行政罚款等。

3、党纪、政务处分和问责。由党组织作出党纪处分，如：党内警告处分、诫勉谈话等；监察部门作出政务处分等。

4、民事赔偿责任。该部分包括：其一，针对造成的人身伤亡的相应民事赔偿；其二，针对造成的财产损失的相应民事赔偿；其三，针对处理或救济该事故产生的费用承担。

综上可以看出，无论是对于事故的定性、行政的处罚、刑事的定罪量刑，还是党纪的处分、民事责任的分担，政府作出的报告批复都具有基础性依据的性质（即便之后还需经过立案侦查、提起公诉、法院判决等一系列程序，但毫无疑问，报告批复仍在其中起着关键性作用）。

因此，报告批复是整个安全事故基础定性和后续处理的关键所在。

二

报告批复可诉的必要性

1、引起安全事故原因可能多种

安全事故的种类本就众多，且各类事故的引发原因也往往多种多样，更存在混合过错的可能。以建设工程安全事故为例，其导致的原因可能是第三方侵权，可能是使用不当，可能是勘察设计存在瑕疵，可能施工单位未按图施工，也可能是总包管理不善或业主指定分包不当。甚至多数情况下，是上述原因的互相叠加导致。当然，也不能排除监理不力而未能避免的因素。

2、查找原因需要综合能力

综上，想要在事故发生后寻找到最终、最本质的原因及各种原因对结果发生的影响，需要相当程度的技术水准、逻辑分析能力以及法律意识等综合素养。

这也是政府在组建事故调查组时需要多方协作的原因所在。

3、时间紧迫难以做到究尽和周延

依据规定，事故调查组需要在事故发生后的六十天内（最晚不得超过一百二十天内）提交最终《事故调查报告》。而对于该报告，政府应在十五天内予以批复（除特别重大故事外）。可以说，报告的时间要求非常严苛。故，提供一份穷尽所有可能的详细报告实属不易。而政府作为行政机关，要求其经过实质性审查后进行批复也实在强人所难。

因此，报告批复存在瑕疵是完全可能的，甚至在多数情况下是难以避免的。

4、报告批复的不可诉性将阻碍《事故调查报告》的质量提升

此前，虽然有关机关按照报告批复进行处罚，但若被处罚人以不服报告批复为由中提起行政诉讼，部分法院是不予受理的，甚至建议当事人直接就处罚行为进行诉讼。此时，不仅在一定程度上增加了当事人的诉讼成本，也会对《事故调查报告》的质量提升造成阻碍。

鉴于报告批复可以说是后续行政处罚、定罪量刑、党纪处分以及民事责任等方方面面的指导性文件和决定性依据。当法院对于其可诉性予以认可的情况下，不但为当事人提供了更便捷的维权途径（无需对于同一事件针对多个行政单位的行政行为进行分别诉讼），也有利于提升调查小组和政府对于《事故调查报告》的重视程度。

三

报告批复的可诉性是提供安全事故法律服务的前提

对于报告批复是否可诉，长期以来，各地各级法院均作出过不同认定。

最高人民法院作为我国的最高审判机关，其判例具有指导性作用。而依据近期最高人民法院作出的裁定，其认为：报告批复具有可诉性。

理由在于：报告批复虽从形式上是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故该批复具有可诉性。

可以说，若报告批复不可诉，那么无论就行政单位，还是被处罚单位而言，安全事故法律服务几乎没有存在的的必要性。只有当报告批复可诉，安全事故法律服务才具有现实意义。

因此，报告批复的可诉性是安全事故法律服务提供的前提。

四

安全事故法律服务的全过程全方位清单

鉴于上文所述的《事故调查报告》的复杂性和综合性，在报告批复可诉的前提下，各方当事人对于安全事故法律服务的提供具有了必要和充分的要素。

安全事故法律服务最大的特点在于其的全过程以及全方位。具体体现如下：

1、全过程

安全事故法律服务的“全过程”是指，该服务包括从《事故调查报告》作出到行政处罚、刑事判决、民事责任认定间的全部非诉法律服务和诉讼法律服务。

具体包括下述三个环节：

（1）报告批复阶段

①调查小组开始调查到准备撰写《事故调查报告》阶段，代表被调查人向调查小组提出相应证据、提供申辩报告、代表被调查人与调查小组进行沟通等。

②政府收到《事故调查报告》到进行报告批复阶段，代表被调查人向政府提出《〈事故调查报告〉异议报告》、代表被调查人与政府进行沟通等。

③代表被调查人就报告批复提起行政诉讼。

（2）相应处罚与民事责任认定阶段

①代表被处罚方对相关行政处罚行使听证、复议和行政诉讼等权利。

②为涉及刑事责任的个人提供强制措施到法庭审判阶段的非诉及诉讼服务。

③代表委托方就造成的经济损失与相关方进行谈判，提供相应非诉及诉讼服务。

（3）评估结果

对该事故原因进行总结经验教训，对当事人相应规章制度的修改及组织框架的调整提出意见。必要时，进行相关培训（包括法律培训）。

2、全方位

安全事故法律服务的“全方位”是指，同时就提供法律层面和技术层面提供服务，包括法律层面的非诉法律服务和诉讼法律服务以及技术层面的《事故调查报告》分析、法律培训和事后总结等。

（1）法律层面的服务

①行政相关的法律服务

从调查到《事故调查报告》形成，从报告批复到具体行政处罚的下达，向委托人提供评估及建议等，并代表委托方与行政单位进行交涉、行使权利。

②刑事相关的法律服务

从自然人被强制措施开始提供相关法律服务。若进入检察院公诉阶段，继续提供刑事辩护服务。

③民事相关的法律服务

就事故造成的财产损失到事故人员伤亡的民事赔偿提供非诉法律服务和诉讼法律服务。

（2）管理技术层面的服务

①提供事后总结报告

为当事人的事故防范处理和申辩得失进行总结，并就消除负面影响提出建议。

②法律和技术规范培训

对总结中发现的薄弱环节，提供法律和技术规范方面的建议，并结合当事人情况进行相应培训。

③公司制度和流程修订

若事故发生原因在于公司制度或管理流程存在瑕疵，就防范事故、合理抗辩等角度为相关公司制度或工作流程提供建议。

五

有关建议

综上所述，出于进一步保障公共安全、维护当事人合法权益的考虑，也为了更有利于依法行政，提高行政效率，笔者在结合自身办案经验的基础上，提出一些不成熟的小建议，也算抛砖引玉，供大家参考指正。

1、建议修改《行政诉讼法》中的有关条款，使报告批复的诉讼时效能够兼顾社会效率与个体权益。

2、建议就建设工程安全事故单独制定《建设工程安全事故报告和调查处理条例》。

3、建议针对建设工程安全事故时，更兼顾建筑业的专业性特点，可就专业问题综合考虑专业人员意见。

4、建议调查过程中充分听取利益相关人的的陈述，尤其是事故直接负责人及责任人的意见。

5、建议《事故调查报告》正式提交政府批复前增加听证或申诉程序，将错误或矛盾在过程消化，避免不必要的行政诉讼。

6、建议政府对《事故调查报告》进行批复前尽可能组织专业人员进行实质性审查。存在异议的，可发回补充调查，也有利于减轻诉讼风险。

7、建议有意对报告批复提起行政诉讼的当事人综合考虑律师的法律素养和专业能力，避免就报告涉及的专业性问题产生疏漏。

结语

本所已承办了不少涉及《〈安全事故报告〉批复》的行政处罚案件，积累了丰富的非诉和诉讼法律服务经验。

为了在更大程度上保障建设工程行业同仁的权益，也为了进一步合法合理行政，我所致力于推广建设工程安全事故全过程全方位法律服务，争取做到理论有据、操作有序、结果有效，在保障社会公正和公共安全的前提下，为防止或降低工程安全事故的发生尽一份绵薄之力。

为此，上海东方环发律师事务所特设立“工程安全事故调查研究中心”（以下简称“安全事故研究中心”），并已发表《“事故调查报告”的批复应当可诉》、《简析监理申辩被处罚的要点和技巧》等相关论文。

Q&A

Q：请问《“事故调查报告”的批复应当可诉》要如何才能看到？

A：关注东方环发公众号输入“安全事故调查研究中心”就会自动回复给大家咯。

《安全事故调查研究中心》介绍

《安全事故调查研究中心》集聚一批有理工科背景的律师，有相当多的律师具有高级工程师职称，同时还有监理工程师、造价工程师资质的专业律师，旨在“专业问题法律化，法律问题专化”，为当事人提供法律意识与专业知识兼具的“工程造价非诉法律服务”，现将《事故研究中心》主任、副主任和主任助理的学位、资质和职务介绍如下：

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