建设工程安全事故相关问题系列论文五

作者 张正勤 主任律师

论文摘要

各级政府常因为《安全事故调查报告》（以下简称“《事故报告》”）的批复具有可诉性而成为行政诉讼的被告。但事实上，该行政诉讼的争议焦点在于《事故报告》的合法性和科学性。实践中，政府部门依据现有立法规定和操作习惯作出的《事故报告》往往有可能存在一些质量瑕疵。

笔者根据经办的工程安全事故案件的经验，从立法和实务两方面对政府部门就进一步实现《事故报告》的合法性和科学性提出十条建议，供斟酌参考。

关键词：

人民政府、安全事故调查报告、行政诉讼

前言

2019年11月29日，在政治局应急管理体系和能力进行的第十九次集体学习上，总书记强调积极推进我国应急管理体系和能力的现代法。坚持提前预防、科学治理、依法管理，改变灾难推动型治理方式，开启应急管理新篇章。

为了响应中央精神，也为了保障公共安全和行政效率，保障依法行政和行政相对方的合法权益，笔者以经办的几起有关建设工程安全事故行政诉讼案件为基础，对《事故调查》的形成、批复、被诉中各环节应注意的问题进行简述。同时，就实务中如何更好地实现程序、实体双合法，提出自己的浅薄之见。观点不一定正确，内容一定不够全面，仅供参考，恳请指正！

另，笔者已就建设工程安全事故相关问题发表了四篇系列论文。分别是：论文一《简析监理申辩被处罚的要点和技巧》；论文二《“事故调查报告”的批复就应当可诉》；论文三《“安全事故调查全过程会方位法律服务”要点介绍》以及论文四《监理“停工令”与“安全事故”的逻辑分析》。本文是该系列的第五篇论文。

一、《事故报告》是责任认定和处理的主要依据

国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“《调查处理条例》”）规定，除环境污染、核设施、国防科科生产事故外，均适用该条例。换而言之，建设工程造成的安全事故也适用该条款。

建设工程安全事故调查的流程是：当出现安全事故后，首先由当地人民政府成立由应急管理局（以下称“安监部门”）牵头，组织住建、公安、监察、质监等各相关部门组成的事故调查组进行调查。最终，事故调查组将依据其调查结果作出《事故报告》，并交由当地人民政府进行批复。若政府认可《事故报告》的，则会作出《事故报告的批复》（以下简称“《报告批复》”）并在其官方网站上进行公告。

此后，各相关职能部门主要以《报告批复》为依据，按照《事故报告》中“事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议”进行相应处罚或责任认定。这一系列的处罚（或责任承担）主要包括：行政处罚、民事赔偿责任、党纪或政务处分和问责，最严重的莫过于刑事处罚，如图一所示。

综上，不难看出，《事故报告》在对于事故定性、行政处罚、民事赔偿、党纪处分，乃至刑事定罪，都起到了起到了举足轻重，甚至可以说根本性的影响。

二、《报告批复》的可诉性使各级人民政府可能成为被告

《事故报告》的最终生效其实是依凭着《报告批复》产生的。因此，若相关主体对《事故报告》不予认可，往往只能通过《报告批复》提起行政诉讼。

对于《报告批复》是否具有可诉性，依据笔者的粗略统计，可分为四个阶段方便理解：

（一）可诉不确定

这一阶段主要在2016年12月之前。绝大多数法院不予受理，但亦偶有予以受理的案例存在。主要理由在于法院认为《报告批复》是否外化具有不确定性。

（二）明确不可诉

这一阶段主要在2016年12月至2018年4月之间。此期间，各地法院基本上对于《报告批复》的诉讼以不予立案。主要理由在于法院认为《报告批复》系内部行政行为（详见（2016）最高法行申3883号《最高人民法院行政裁定书》）。

（三）若未送达则不可诉

这一阶段主要在2018年4月至2018年12月之间。此期间，若《报告批复》没有送达当事人，则不可诉。主要理由是：若《报告批复》既未向当事人送达，也未向社会公布，是不产生外部效力的行为（详见（2018）最高法行申772号《最高人民法院行政裁定书》）。

（四）明确可诉

这一阶段主要在2018年12月之后。此时，各地法院对于《报告批复》的诉讼基本均予以立案。主要理由在于：《报告批复》虽从形式上是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定事故责任，且这种认定具有公定力和约束力（详见（2018）最高法行127号《最高人民法院行政裁定书》），整个的过程如图二所示。

故，从2018年12月开始，作出《报告批复》的各级政府可能成为行政诉讼的被告。

三、工程安全《事故报告》的质量仍有进步的空间

在对于《报告批复》的行政诉讼中，除对于批复时间等程序瑕疵外，诉讼的主要争议更多的是集中在政府是否在对于《事故报告》进行批复时履行必要的审慎核查义务。因此，诉讼的争议焦点往往会聚焦于《事故报告》是否存在瑕疵这一个问题上。

以工程安全事故为例，笔者认为：《事故报告》不可避免地存在瑕疵的主要原因有：

1、查找工程安全事故原因需要综合能力

工程安全事故的种类众多，不同时间段都有可能发生，故导致其发生的原因也多种多样，甚至有时会出现多因混合引起的情况。一次工程安全事故可能因第三方侵权造成，可能因使用不当造成，可能因勘察设计存在瑕疵造成，可能因施工单位未按图施工造成，也可能因业主违规行为造成或监理不力而未避免等。

故，查找工程安全事故原因的人员需要相当的技术素养，包括但不限于丰富的实际经验、极强的逻辑分析能力、深厚扎实的法律功底等。即便出具报告时能够借助聘请专业人员进行补强，但是调查组成员才是真正深入了解事故的经办人。若不具备专业人员能力，那么最终对于《事故报告》的出具仍可能发生不容忽视的疏漏。

2、在规定时间内有时做到合法科学不太容易

按照《调查处理条例》的相关规定，事故调查组需在事故发生后六十天，最晚不得超过一百二十天内，提交一份穷尽可能、科学合法的《事故报告》，此事实属不易。而除特别重大事故外，政府需要在十五天内对该《事故报告》进行必要审慎核查，从而出具《报告批复》。两项叠加，对于政府部门而言，其任务不可谓不重。因此，实践中若对《事故报告》及其批复进行时间上的细究，则《报告批复》完全没有瑕疵是有相当难度的。

3、长期不可诉不利于《事故报告》质量的提高

在2018年12月之前，《报告批复》原则上是不可诉，则势必会造成《事故报告》即便存在瑕疵也很难发现，很难使得安监部门及相关调查人员尽心尽责，提高业务能力，更难使得《事故报告》的调查及制作完全无懈可击。

综上，笔者认为，受限于调查人员的能力、紧凑的法定时间以及之前的不可诉等原因，《事故报告》以及《报告批复》的质量确实有待提高。

四、避免成为被告或成功应诉的十个建议

为了平衡公共利益与相关人利益的关系、平衡出具《事故报告》效率与质量的关系，也是为了最大限度避免人民政府被列为行政诉讼的被告，即便被列为被告，也最大限度的应诉成功的目的，笔者根据经办的工程安全事故案件的经验，从立法和实务两方面对政府部门就进一步实现《事故报告》的合法性和科学性提出十条建议，供斟酌参考。

1、建议单独制定《建设工程安全事故报告和调查处理条例》或者完善和修改《中华人民共和国建筑法》，尤其第五章“建筑安全生产管理”，以及《建设工程安全生产管理条例》的相关条款，将工程安全事故调查进行单独处理，这不仅符合立法的精神，更主要的是有利于工程安全《事故报告》的质量提高。

2、若暂时不能单独制定《建设工程安全事故报告和调查处理条例》，也可修改《生产安全事故报告和调查处理条例》中的相应条款，例如：按安全事故的等级来规定提交事故调查报告的时间和批复的时间、可以适当将特殊情况需要延长的时间变长、可以增加一定性况下可以委托第三方参与部门调查工作或委托专业律参与等等。

3、建议修改《行政诉讼法》的有关条款，将《报告批复》的诉讼时效规定在一个合理范围内，即：将对《报告批复》的诉讼时效归入特殊规定，例如：不超过三个月或半年。尽可能降低已依据《报告批复》进行行政处罚后却判定《报告批复》撤消的尴尬结果，也有利于兼顾社会效率与个体权益。

4、建议各级人民政府在组成事故调查小组时，可综合考虑建筑业的专业性特点而加入专业人士或就专业问题咨询专业人员，尤其要重视既有理论知识又有实践经验，既有专业素养又有法律理念的复合型人才的意见。

5、努力建立一支政治意识强，兼具专业知识和法律理念的稳定队伍，培养一批工程建设领域内技术专家，定期组织技术和法律等相关培训，以提高调查人员的专业素养，规范安全事故调查的程序。

6、各级人民政府可以考虑将复杂重大的工程安全事故的调查工作进行拆分，将部分专业性强的问题交由建设工程专业机构进行调查。如，可通过政府采购方式委托有司法鉴定能力的机构进行调查，也可委托专业律师团队提供工程安全事故调查的法律服务。

7、建议调查小组应在调查过程中应当充分听取利益关系人的的陈述，尤其在《事故报告》正式提交政府批复之前，建议增加相关利益关系人的听证程序，将错误或矛盾在过程消化，避免不必要的行政诉讼。

8、建议人民政府对于《事故报告》的批复能作到实质性审查。发现异议后，及时发回补充调查，并对可能的行政诉进行准备。

9、建议在行政诉讼中，聘请有专业知识的律师作为代理人，从而提高应诉成功的概率，同时，应当对诉讼案件作好后评估工作，即：总结该案件成功的原因，必要时可以制度化，若败诉了，更要总结原因，甚至应当有相应的追责程序。

10、及时调整相应立法和行政理念，做到“理论有据、操作有序、结果有效，以防为主、罚非目的”，同时，建议行政单位及相关专业协会就典型工程安全事故举行宣讲，真正降低工程安全发生的频率。

最大限度保障当事人权利，同时又兼顾公平利益，就需要将安全事故处理更加科学，更加依法。这样才能真正有效地降低工程事故发生的概率。

结语

若《报告批复》不可诉，就意味着利害关系人没有救济途经，这显然不符合社会文明的基本理念，也与依法治国的战略方针及战略目标背道而驰。

在深化改革的过程中，我们决不能一厢情愿地为了公共利益或安全，不顾一切追求所谓的“善良目的”，却忽视了程序和法治，这既不符合科学发展观的要求，也与“实事求是”的精髓相悖，不仅起不到建设和谐社会的目的，还可能产生大量混乱和纠纷。

调查的本质目的是找到原因，而找到原因的目的不是为了处罚，而是为了避免。因此，《事故报告》的质量就显的特别重要。只要《事故报告》合法科学，才能使被处罚人才心服口服，也更有针对性地对相似情况进行防范，降低乃至避免类似的事故发生。这才是《事故报告》的真正意义所在。

法律条款链接

1、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条：

“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”

2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条：

“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”

3、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条：

“事故调查报告应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生经过和事故救援情况；

（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；

（四）事故发生的原因和事故性质；

（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；

（六）事故防范和整改措施。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”

4、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条：

“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”

5、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条：

“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”