评析新修改后的《工程造价咨询企业管理办法》

关键词

工程造价、改革、资质要求

前言

2020年2月19日，城乡建设部颁布《关于修改<工程造价咨询企业管理办法><注册造价师管理办法>的决定》。其中，“删去原《管理办法》（建设部令第149号）的第九条第二项和第十条第一项”是此次《工程造价咨询企业管理办法》（以下简称“《管理办法》”）较为突破性的修改之一。

换而言之，本次修改删去要求甲级及乙级工程造价咨询企业对于出资人“注册造价工程师人数不低于出资人总人数的60%，且其出资额不低于企业注册资本总额的60%”（以下简称“双60”）的相关规定。

如此，无论是甲级工程造价咨询企业，还是乙级工程造价咨询企业，其股东或合伙人可能都是非专业人员。笔者仅就这一点提出如下观点，供大家参考。

一、《管理办法》的历史

1、“74号文”的历史

（1）2000年3月1日至2004年7月1日

1998年3月1日施行的《建筑法》只对承包和监理规定企业资质要求。而作为行政文件立法依据的《立法法》和《行政许可法》是分别于2000年7月1日、2004年7月1日施行的，故2000年3月1日施行的《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第74号）（以下简称“74号文”）对于工程造价咨询企业的资质要求，基于法律不溯及既往的原则，其合法性可以得到肯定。

（2）2004年7月1日至2006年7月1日

2004年7月1日起，《行政许可法》实施，规定行政许可原则上只能由法律或行政法规设定。若法律和行政法规没有设定，只有国务院能在必要时采用发布决定的方式设定行政许可。

而在前一天（即6月29日），国务院通过了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）以目录形式认可工程造价咨询单位资质需要保留设定行政许可。

此后很长一段时间，没有任何相关的具体法律作为工程造价咨询单位资质要求的法律依据，这也导致2004年7月1日至2006年2月23日期间，“74号文”的法律支撑出现瑕疵。

2、“149号文”的历史

（1）2006年7月1日至2020年2月19日

2006年7月1日，以国务院412号令为依据修改制定的《管理办法》（建设部令149号）（以下简称“149号文”）生效。

期间，“149号文”在2015年5月4日、2016年9月13日分别进行过两次修改。但对其影响较大的却是国务院于2019年11月6日颁布的《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号）（以下简称“25号文”）。其中明确，在全国范围内的自由贸易试验区内取消工程造价咨询企业甲级资质和乙级资质的认定审批，这也预示着国务院412号令过渡期的结束。

（2）2020年2月19日之后

2020年2月19日，城乡建设部颁布《关于修改<工程造价咨询企业管理办法><注册造价师管理办法>的决定》，除了分支机构等条款的内容删除外，“149号文”的修改最牵动工程造价咨询行业的应该就是对于“双60”条款的删除。

二、关于股东或合伙人的资质要求

1、脱钩改制时期要求股东或合伙人必须是专业人员

现有的工程造价咨询企业大多是2000年脱钩改制而来。2000年，国务院办公厅为贯彻落实中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，确保经济鉴证类社会中介机构与政府部门脱钩和改制任务的完成，转发《国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》（国办发［2000］51号）（以下简称“51号文”），其中明确：无论是采用合伙制还是有限责任制，合伙人或股东应为专业执业资格人员，法律、法规另有规定的除外。

同时，《建设部关于工程造价咨询机构与政府部门实行脱钩改制的通知》（建标〔2000〕208号）也明确：合伙制由2名以上具有造价工程师资格的人员合伙发起设立；有限责任制由5名以上具有造价工程师资格的人员共同出资发起设立（法律、法规另有规定的除外）。

综上可以看出，当时国务院在脱钩改制期间已经明确工程造价咨询企业股东和合伙人的专业资质要求，且当时的74号文也不存在“双60”的规定。而所谓“另有规定的法律法规”应当理解为狭义的法律和行政法规。故，国务院至少在脱钩改制期间是要求建设咨询单位的所有股东、合伙人均具有相应专业资质的。

2、脱钩改制期间的其他中介机构的相关规定

与工程造价咨询单位一起进行脱钩改制的其他中介机构（如律师事务所、会计事务所等），无论当时还是现在，均遵循国务院关于脱钩改制的精神，也尊重中介行业特点，要求其股东或合伙人必须具备专业资质，并通过《律师法》、《会计师事务所审批和监督暂行办法》等予以明确。

3、股东或合伙人资质要求的改变

之前的“149号文”中的“双60”条款放宽了对于工程造价咨询企业股东或合伙人的资质要求，不再和其他中介机构一样，要求股东或合伙人全部具备相关专业资质，应当理解为过渡的条款。

而2020年2月19日，修改后的《管理办法》却将上述“双60”的限制予以删除，彻底解除了对于工程造价咨询企业股东或合伙人的资质要求。因此，从理论上而言，将来的工程造价咨询企业的股东完全可以是非专业人员持有100%股份的状态。

三、“双60”条款的删除

笔者认为，确实应对《管理办法》中的“双60”条款进行删除处理，但并非现在的全面删除。恰恰相反，应是对“双60”的放宽部分进行删除，即取消对于非专业人员的40%占股和人数规定，重新强化对于工程造价咨询企业设立人的资质要求。甚至可以参照会计行业或律师业，对设立人的资质要求进行进一步提升，如具备一级注册造价工程师方可成为股东或合伙人。

工程造价咨询服务是利用造价工程师的专业知识、专门技能、贮备的专业数据和信息等为委托人提供咨询意见。其与建设者建立的是具有一定人身性的委托关系。可以说，咨询意见的质量与具体承办人的综合素质息息相关。故，工程造价咨询企业的核心竞争力主要以该企业造价工程师的综合素质决定。

这也意味着，决定工程造价咨询企业工作质量的并非是资本或设备这些外在因素，而是提供智力成果的内在因素，即“造价工程师”本身。对此，为了进一步规范建设咨询行业，难道不应加强其领导层的专业程度，让“专业事由专业人做，专业人由更专业人管”吗？

而不同于几十年前造价咨询行业的人员匮乏，现今造价工程师队伍日渐扩大，甚至已有十几万一级注册造价工程师、超百万二级注册造价工师的人员储备，完全具有实现落实“专业人员管理专业人员”的资本。

四、工程造价咨询企业的改革方向

笔者认为，工程造价咨询行业的改革应当更着眼于如何使行业更适合其发展规律，如何更适应委托人对工程造价咨询服务的多样性和高质量要求。而鉴于咨询服务的人身性，强化个人资格、淡化乃至取消企业资质，是个非常可行的发展方向，也更符合建设咨询行业的特点。

从法律层面而言，鉴于《行政许可法》的相关规定，即国务院在必要时可以发布决定的方式设定行政许可而制定《保留审批项目的决定》，但其原则上也应及时提请全国人大及其常会制定相关法律或自行制定行政法规。现在以决定的方式设定的行政许可还是具有一定程度的过渡性。最鲜明的例子就是最近出台的《自由贸易“证照分离”改革试点的通知》，其就预示着国务院412号令12年过渡期的结束。

笔者认为，未来两种工程咨询企业模式会有更好的发展：其一是合伙型造价咨询企业，即以无限连带责任赢得客户；其二是将工程造价咨询业务归于工程监理业务中，即以综合服务赢得客户。同时，笔者也坚信，建设工程项目的特点之一在于“过程不确定、结果不唯一”，而工程价款的确定和控制兼具专业和法律知识，故工程造价咨询行业的地位将日益重要。

尊重行业特点，尊重法律和初心，淡化企业资质、强化个人资格将可能是工程造价咨询可行也正确的发展方向。

结语

事物都是对立统一的。故改革之路就是寻找新的统一。只有不断改革、与时俱进，才能从“自然王国进入必然王国”。而改革路上必须解决三个问题，即：为何改？改什么？如何改？

若这三个问题没有彻底解决，将很容易陷入“为改而改”的歧途，也可能会使改革缺乏整体性和逻辑性，甚至可能偏离正确的轨道。

以上观点不一定正确，一定不全面，仅供大家参考。

法律条款链接

1、《建筑法》第十二条：

“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件：

（一）有符合国家规定的注册资本；

（二）有与其从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员；

（三）有从事相关建筑活动所应有的技术装备；

（四）法律、行政法规规定的其他条件。”

2、《建筑法》第十三条：

“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”

3、《建筑法》第十四条：

“从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。”

4、《立法法》第七十一条：

“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”

5、《建筑法》第三十二条第一款：

“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”

6、《行政许可法》第十三条

“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

7、《行政许可法》第十四条

“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”

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