前言

2021年6月3日，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》明确：自2021年7月1日起，在全国范围内取消造价资质审批。

据此，笔者发表题为《取消造价咨询企业资质：为什么？突然吗？》、《工程监理企业资质会被取消吗？为什么？》两篇论文，在工程咨询业引起较大反响，也接受了来自全国各地各主体的各种咨询，希望笔者就相关问题继续发表论文。故，笔者发表本篇论文，以作为系列之三。

理论而言，取得造价资质最直接的法律依据是《工程造价咨询企业管理办法》，该办法应在2021年7月1日被废止（或根本性地修改）。

本文试图从造价资质形成的历史、各阶段上位法依据为基础，仅从立法角度分析造价咨询企业资质形成过程，以期行业能够通过历史得到反思。

一、法律法规简称

鉴于本系列论文涉及较多法律法规，为便于简洁表述，笔者按时间顺序将其简称如下：

1、《工程造价咨询单位资质管理办法（试行）》简称：《试行办法》；

2、《中华人民共和国建筑法》简称：《建筑法》；

3、《工程造价咨询单位管理办法》（第74号文）简称：《74号文》；

4、《中华人民共和国立法法》简称：《立法法》；

5、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）简称：《412号令》；

6、《中华人民共和国行政许可法》简称：《行政许可法》；

7、《工程造价咨询企业管理办法》（第149号文）简称：《149号文》；

8、《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号）简称：《国发〔2019〕25号》；

9、《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）简称：《国发〔2021〕7号》；

10、《国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》（国办发［2000］51号）简称：《国办发［2000］51号》；

11、《建设部关于工程造价咨询机构与政府部门实行脱钩改制的通知》（建标〔2000〕208号）简称《建标〔2000〕208号》；

二、主要法律条款

1、《建筑法》第十三条：

“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”

2、《立法法》第八十条第二款：

“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

3、《立法法》第九十三条：

“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

4、《行政许可法》第十四条：

“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”

三、《149号文》的形成过程

《149号文》［2006.7.1－］首次将“双60%”（即企业出资人中，注册造价工程师人数不低于出资人总人数的60%，且其出资额不低于企业认缴出资总额的60%）列入造价企业资质条件。

1、《149号文》的两个前身：

（1）《试行办法》［1996.3.6日－2000.3.1］；

（2）《74号文》［2000.3.1－2006.7.1］。

2、《149号文》的三次修改：

2015年5月4日、2016年9月13日、2020年2月19日进行三次修改。

四、各时段上位法分析

（一）因不溯及既往而合法

1、《试行办法》［1996.3.6日－2000.3.1］

（1）上位法分析

1996年5月30日施行的《试行办法》早于《建筑法》［1998.3.1－ ］、《立法法》［2000.7.1－ ］、《412号令》［2004.6.29－ ］及《行政许可法》［2004.7.01－ ］，故其制定时不存在上述上文法。但鉴于法律原则上不溯及既往，《试行办法》施行期间赋予的造价企业资质合法。

（2）简要评析

《试行办法》在没有上位法的情况下，设立造价企业资质这一行为具有超前性，但遗憾的是，其未在1998年03月01日施行的《建筑法》中予以锁定。

2、《74号文》［2000.3.1－2004.7.1］

（1）上位法分析

2000年3月1日施行的《74号文》虽晚于《建筑法》，但早于《立法法》和《行政许可法》。故鉴于不溯及既往原则，《74号文》施行前期赋予造价企业资质也应当合法。

（2）简要评析

《立法法》虽对规章的立法权作出明确规定，但因为其于2000年7月1日施行，故《74号文》的合法性在2000年3月1日至2004年7月1日的期间内因不溯及既往原则而合法。故，此时的造价企业资质的合法性应当得到肯定。

笔者认为，如当时在《立法法》施行后按法律规定向国务院报请立项，有可能将《74号文》上位于行政法规，从而确立造价企业的资质。

（二）无上位法依据而存疑

1、《74号文》［2004.7.1－2006.7.1］

（1）上位法分析

《412号令》与《行政许可法》在2004年已生效施行，但《74号文》的废止却是2006年7月1日，故笔者认为，该期间内《74号文》的合法性存疑。

（2）简要评析

笔者认为，造价企业资质合法性产生动摇是自2004年7月1日开始的。

此时法律已通过的《行政许可法》明确，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项可以设定行政许可。但是，原则上应由法律设定，只有尚未制定法律的，才可以由行政法规设定。由此可见，此时造价企业资质要长久合法必须制定相应法律，至少制定相应行政法规。

虽然《行政许可法》确实给予缓冲期（或过渡期），即若既无法律也无行政法规的，国务院可在必要时采用发布决定的方式设定。而国务院也确实在2004年6月29日（即《行政许可法》实施前一天）制定《国务院421号令》，暂时肯定了造价企业资质的合法性。但这种授权具有暂时性（或过渡性），而《行政许可法》也明确，其应及时上升为行政法规或法律。

综上，当时对于造价企业资质的不稳定性是认识不足的，不仅未通过《74号文》制定相应法律法规，在其后的一系列修改制定中也未予以重视，从而导致2004年7月1日至2006年7月1日期间，造价企业资质合法性存疑。

（三）因授权依据而合法

1、《149号文》［2006.7.1－2021.7.1］

（1）上位法分析

2006年7月1日废止《74号文》并开始施行《149号文》。《149号文》在第一条明确规定，根据《行政许可法》、《412号令》，制定本办法。据此，造价企业资质的合法性再次得到肯定。

2021年6月3日，《国发〔2021〕7号》明确，自2021年7月1日起在全国范围内取消造价资质审批。据此，《421号令》关于造价企业资质的规定将失效。

（2）简要评析

《149号文》是在《行政许可法》、《412号令》施行后两年以其为依据制定并替代《74号文》的，其恢复造价企业资质的合法性地位。同时，《149号文》首次将“双60%”（即企业出资人中，注册造价工程师人数不低于出资人总人数的60%，且其出资额不低于企业认缴出资总额的60%）列入造价企业资质条件。严格而言，现有造价企业均由2000年脱钩改制而来。原《国办发［2000］51号》《建标〔2000〕208号》均要求股东（或合伙人）应当具有造价工程师资格，但是《149号文》的“双60%”规定，正式导致造价企业开始出现无专业资格股东。

《国发〔2019〕25号》明确，从2019年12月1日开始，在全国范围的自由贸易试验区内取消造价企业资质。笔者当时就提出，该行为警示作为大于实际效果。不久将来在全国范围内取消造价企业资质。据此，造价企业资质过渡期十五年将正式结束。《149号文》成为过渡期的最终依据。

但是，在2020年2月19日，却对《149号文》进行了修改，并将上述“双60”的限制予以删除，这样的话，造价企业的股东完全可以是非专业人员持有100%股份的状态。暂且不说对删除“双60”条款正确与否，仅就修改的本身就给大家一个不正确的信息：企业资质是稳定的。

但是，只过了一年过，《国发〔2021〕7号》明确：自2021年7月1日起，在全国范围内取消造价资质审批。

结语

理性是科学的前提。造价企业资质危机早在89年《建筑法》出台时就出现端倪，而《立法法》和《行政许可法》更再次警示咨询行业。

今天的结果预见到吗？认识到吗？为避免这一结果努力过吗？难道没有东西需要反思吗？

以上观点不一定正确，内容一定不够全面，陈述肯定不够严谨，抛砖引玉，仅供参考。

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