作者 张正勤主任律师

安全事故发生后

工程监理一定要承担刑事责任吗？

浅谈河南郑州“7·20”特大暴雨灾害工程监理责任

关键词

        监理人、刑事责任

2022年1月21日，国务院灾害调查组公布《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》。报告认定，2021年7月20日郑州地铁5号线14人死亡事件是“一起由极端暴雨引发严重城市内涝，涝水冲毁五龙口停车场挡水围墙、灌入地铁隧道，郑州市地铁集团有限公司和有关方面应对处置不力、行车指挥调度失误，违规变更五龙口停车场设计、对挡水围墙建设质量把关不严，造成重大人员伤亡的责任事件”。

报告认为，监理人未认真履行监理责任，存在未及时制止施工单位采用白图施工，违反《工程质量管理条例》第十一条；未参加图纸会审，违反《工程质量管理条例》第三十七条；围墙工程质量验收时未发现施工与施工蓝图明显不一致等问题。

行政监管部门，甚至工程监理行业身，通常认为“对于严重的工程安全事故，监理人必然应承担相应刑事责任”，这一观点是一定正确的吗？安全事故发生后，工程监理必定要承担刑事责任吗？

对此，笔者认为应当明确或注意以下几点：

一、监理人作为发包人的受托人可能承担何种法律责任？

从合同性质来看，发包人与工程监理所签订的合同是工程委托合同，监理人与承包人发生的关系是基于该工程委托合同产生的。

工程监理委托合同生效后，监理人除了要履行合同中的约定义务外，还应当履行法律规定的职责，即监理人的责任囊括法律、行政法规、技术标准的规定以及施工承包合同、施工图纸、技术文件的约定，监理人应对承包人是否按图施工、是否按约履行、是否遵循技术标准实施监督。

如果监理人没有履行合同义务，可能承担违约责任。违约责任针对的是两个平等民事主体之间的关系，属于私法范畴，通常法律允许协商解决。如果监理人没有履行法律、行政法规等赋予的职责，则可能承担行政责任，甚至刑事责任，通常法律不允许协商解决。

二、安全措施不到位产生的事故哪些情况监理人可能承担刑事责任？

根据工程安全事故发生的原因，可以分为因安全措施不到位产生的安全事故及因工程质量不到位产生的安全事故。若前者发生的安全事故，监理人通常就以下四种情形有可能承担刑事责任：

1、监理人未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查而造成重大安全事故的；

2、监理人发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工而造成重大安全事故的；

3、施工单位对监理人要求整修或停工而拒不整改或者不停工，监理人未及时向有关主管部门报告而造成重大安全事故的；

4、监理人未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的而造成重大安全事故的

三、什么情况下监理人有权（或有义务）就涉及安全问题签发停工令？

监理人仅为发包人的受托人，因此，除发包人和承包人签订的《工程建设施工承包合同》和《工程监理委托合同》中明确赋予监理人签发停工令的约定权利外，监理人签发停工令的法定权利来自于《建设工程安全生产管理条例》（以下简称“工程安全管理条款”），即监理人在监理过程中，如发现存在安全事故隐患（以下简称“隐患”）的，情况严重的，应当发出停工令。若承包人不停工，监理人应当及时向有关主管部门报告。

对发包人而言，监理人签发停工令是一种义务，而对承包人而言，监理人签发停工令就是一种权利，若监理人应当签发停工令而没有签发，或者监理人在发现承包人收到停工令后实际未停工但未及时向有关管部门报告而造成重大安全事故的，监理人可能承担相应的刑事责任。

四、监理人签发法定的停工令应具备什么前提条件？

1、存在隐患

所谓“隐患”是指隐藏的、尚未发生的，但可能导致不利后果的状况。顾名思义，隐患本身必定具有隐蔽性、不确定性。

2、监理人应该（或者已经）发现隐患

而判断监理人是否应当发现隐患准标，笔者认为应当至少结合两点进行考量，即（1）隐患表现是否明显违反科学原理或安全生产常识等监理人应具备的基本专门知识；（2）监理人资质、投标业绩和社会评价等综合因素。

3、隐患的表现的状况和可能发生的不利后果明显

监理人并非应该（或者已经）发现隐患就必须马上签发停工令。法律明确，只有在“情况严重”时才有签发停工令的必要性和紧迫性。

笔者认为：隐患不可能被发现的、隐患应当被发现但与后果几乎同步发生、隐患应当被发现但其发生后果的概率极低且后果轻微、隐患后果损失明显低于签发停工令造成的损失等情况，监理人签发停工令，也不应对不利后果承担责任。

五、质量问题造成安全事故监理人在何种情况下可能承担刑事责任？

无论《建筑法》，还是《工程质量管理条例》，均没有直接赋予监理人对工程施工中不符合工程设计要求、不符合施工技术标准和合同约定行为签发停工令的权利，仅赋予其要求承包人改正的权利。故，如果发包人和承包人在《工程建设承包合同》中未约定该监理人权利，则监理人无权针对上述情况签发停工令。

《刑法》中却明确规定，如果监理人违反国家规定，降低工程质量标准，由此造成重大安全事故的，监理人应承担刑事责任。那么，如何科学认定“监理人违反国家规定降低工程质标准的行为”呢？笔者认为，这种认定是复杂且急需专门知识的。认定这一问题的主体无论是缺乏工程专业知误或现场工作经验，还是缺乏法律等知识，均有可能导致误判。这可能也导致“现场出事故，监理当然有责任”这一惯性思维出现的主要原因之一。

六、因果关系是否是判断监理人是否承担刑事责任的必要条件？

决定刑事责任承担的三大要件，即犯罪主体要件、客观要件和主观要件，而客观要件的重要组成之一是刑法上的因果关系。而对于“工程重大事故罪”这种结果罪而言，如不具备因果关系，则认定其承担刑事责任是不具有客观依据的。

无论因安全措施不到位而产生的安全事故，还是因工程质量不到位而产生的安全事故，要求监理人承担刑事责任均应当证明监理人行为与工程安全事故存在刑法上的因果关系，而不应仅通过主观推断进行认定。虽然由于建设工程本身参与主体众多、时间长、涉及专业知误复杂，加之事故现场必然较为混乱，故因果关系的认定也更为复杂困难。但如果认定困难而草率进行推定，显然是不可取的。

七、即便监理人承担刑事责任一定是主要责任吗？

但无论因安全措施不到位而产生的安全事故，还是因工程质量不到位而产生的安全事故，造成事故的直接原因通常并非监理人，故草率要求监理人承担主要责任刑事的做法值得商榷。

特别是在“多因一果”的案件中，如设计人未提供详图，施工人明知却仍然施工，监理人明知却不签发停工令，最终导致安全事故发生。此时，隐患的引起者是设计人，安全事故的行为原因在于承包人，同时发包人未尽管理义务，监理人未尽监理责任等附属原因。因此，笔者认为，此类案件的主要责任应在于设计人或承包人，对于监理人的处罚程度不应高于设计人或承包人。

八、笔者的两个建议

1、建设工程安全事故调查由安监局牵头值得商榷

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，当发生建设工程安全事故后，首先应由当地人民政府成立由安监、公安、监察、质监、建委等部门组成的事故调查小组。事故调查小组由安监部门作为牵头人。

建设工程安全事故的种类本就众多，其引起原因也多种多样，更可能存在混合过错的情况。而牵头人往往决定了整个调查方向，故其应具有相当程度的综合能力。不仅包括工科的技术素养，更要有极强的逻辑分析能力、法律意识以及实践经验。对于建设工程这种具有高度专业性、复杂性的安全故事的调查，由安监局作为牵头人是否合适是值得商榷。

2、《安全事故调查报告》的可诉性应当明确并告知相对人

《安全事故调查报告》（以下简称“调查报告”）的可诉性应当明确，应当在进行事故调查开始时就应当告知相关人，事故调查小组成果更应当知道主：调查报告是可诉的，这样主要有以下的好处：

（1）有利于调查报告质量的提高

《调查报告》具有可诉性，行政单位在调查时将更注意理性客观、科学合理以及程序合法，更注意结果的逻辑性以经得起法庭质证。这一切均有利于加强依法行政，提高调查报告的质量水平，真正做到为人民服务。

（2）有利于保护相关当事人的利益

对于安监部门作为牵头人作出《调查报告》，相关当事人理应有权从实体、程序、形式等多方面对《调查报告》进行质证以维护自身权益。

（3）有利于行政审判的效率性和准确性

对于《调查报告》可诉性的明确，及对于当事人知情权的维护，更有助于在当事人就《调查报告》提起行政诉讼时候更专注于《调查报告》本身的实体、程序、形式等方面的质证，提高审判效率，也有利于提高判决的准确性。

结语

邓小平同志生前曾告诫我们：“要防止‘右’，更要防止‘左’”。在深化改革的过程中，我们决不能“一厢情愿”为了“公共利益或安全”，而不顾一切追求所谓的“善良目的”，却忽视了“程序”和“法治”，这既不符合“科学发展观”的要求，也与“实事求是”的精髓相悖，不仅起不到追求建设“和谐社会”的目的，还可能产生大量混乱和纠纷。

笔者的观点在学理上、逻辑上是否存有疏漏谬误，实务操作中是否切实可行，也期待读者诸君斧正、建言。

法律条款链接

1、《建筑法》第三十二条：

“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。

工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。”

2、《刑法》第一百三十七条：

“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”

3、《建设工程安全条例》第十四条第二款：

“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”

4、《建设工程安全条例》第五十七条：

“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：

(一)未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

(二)发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；

(三)施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；

(四)未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”

5、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条：

“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”

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