作者 张正勤主任律师

为何很有必要提高《建设工程安全事故调查报告》的质量？

工程监理相关法律问题论文系列之十

论文摘要

《安全事故调查报告》（以下简称“事故调查报告”），不仅包括“事故责任认定及对事故责任者的处理建议” ，而且由相应的人民政府进行批复后才正式生效。

更因为，而作出具体处分或处罚的部门是相应的人民政府的职能部分，再加上时间和专业能力等原因，因此：

人们往往很少会质疑《事故调查报告》的质量，并且具体处罚和决定或判决主要依据就是来自于《事故调查报告》，具体处罚或判决很难与其相背。

故，很少被质疑质量的《事故调查报告》在具体处罚或诉讼中就显得举足轻重。

建设工程安全故意调查的牵头人需要有综合的专业能力，而且，《建筑法》体系中有较完整的工程安全的内容，并且有相应的行政体系，但是，事实上，牵头人是安监局。

由安监局作为工程安全事故调查的牵头人实在是勉为其难，做出高质量的《建设工程安全事故调查报告》（以下简称“工程事故调查报告”）实在不多。

而《事故调查报告（批复）》长期不可诉，以及现阶段虽可诉但判决结果实在不允乐观也是造成《事故调查报告》质量不高的另一原因。

鉴于以上原因，现阶段出具的《工程事故调查报告》的质量更是不敢恭维，这就是“为何很有必要提高《工程事故调查报告》质量”的大体理由，鉴于此，笔者建议：

1、单独（或完善）建立《工程安全事故报告和调查》的法律体系；

2、明确《事故调查报告（批复）》可诉并将时效调整为特殊时效；

3、《工程事故调查小组》的牵头人及成员应注重专业性和综合性；

4、《工程事故调查报告》交批复之前应注重各利益人的不同意见；

5、 利益相关人在积极配合调查的前题下切忌盲目放弃申辩和维权。

关键词

工程安全事故、行政诉讼

一、如果重要的《事故调查报告》却很少被质疑使其质量很难保证

（一）《事故调查报告》是事故最终处理的主要依据

现阶段，安全事故处理一般是先由应急管理局（以下称“安监局”）牵头组织调查小组进行调查，形成《事故调查报告》报由人民政府批复。政府批复后，各相关职能部门根据《事故调查报告》中“对事故责任者的处理建议”按法定权限和程序进行具体处罚，主要包括行政处罚、民事赔偿责任、党纪或政务处分以及刑事诉讼。如图一所示。需要注意的是：

1、《事故调查报告》包括“事故责任认定及对事故责任者的处理建议”

《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“《调查处理条例》”）规定，事故调查组应当提出对事故责任者的处理建议，并在《事故调查报告》中对该建议及事故责任的认定予以明确。

2、《事故调查报告》经由政府批复后生效

事故调查小组撰写的《事故调查报告》必须交由负责事故调查的人民政府进行批复方能生效。人民政府批复的时间一般在收到事故调查报告之日起15日作出。只有对于特别重大事故，即造成30人以上死亡、或100人以上重伤、或1亿元以上直接经济损失的事故，政府批复期才增加至30日。

3、政府部门根据《事故调查报告》进行最终处理

政府作出批复后，相关部门将根据《事故调查报告》中“对事故责任者的处理建议”依照法定权限和程序对相对人进行相应党纪或政务处分、行政处罚、对涉嫌犯罪的人员依法追究刑事责任。

（二）《事故调查报告》很少被质疑是其质量很难提高

不难看出《事故调查报告》在安全事故处理中所处的重要地位。

1、各主体关系导致实际处罚难以与《事故调查报告》相悖

虽然事故调查组由安监局牵头，但实际上是由相应的人民政府所组成的。通常情况下，相应的人民政府对于事故调查小组提交的《事故调查报告》均给予认可批复，少有删改。在此前提下，其他下属职能部门当然不会（也不应当）对已被政府认可的“事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议”采取变更、作出与其背离的处罚措施。

2、专业和时间上也使具体处罚难以与《事故调查报告》相悖

首先，政府在收到调查小组提交的报告后至多在十五天（特别重大事故为三十天）内予以批复，故，要求政府对报告进行全面详细的调查后再作为批复是有难度的，况且，政府是由具体职能部分所组成的，因此，通常《事故调查报告》均予以批复。

其次，结合行政处罚法、刑事诉讼法等法律对于作出具体处罚的法定时间以及专业能力来看，作出具体处罚措施的职能部门一般没有时间（往往也没有能力）对《事故调查报告》进行复核，仅能依据《事故调查报告》所载事实、责任认定作出处罚决定。

《事故调查报告》在处罚或诉讼中举足轻特别重要，但却很少被质疑，因此，其质量势必就很难充分地得到保证。

二、安监局牵头往往很难作出高质量的《工程事故调查报告》

依据现有法律规定，除环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故调查外，其他安全事故，包括建设工程安全事故的调查均适用《调查处理条例》，即建设工程安全事故的调查由安监局作为牵头人进行。

事实上，工程安全事故种类众多，判断其发生原因也极为复杂，甚至可能出现多因混合引起的情况。工程安全事故的发生可能源于第三方侵权、可能源于业主使用不当、可能源于勘察设计存在瑕疵、可能源于施工单位未按图施工、可能源于监理不力，更可能源于上述多种乃至全部原因的混合导致。

笔者认为，查找工程安全事故原因的调查人员必须具备充分的的综合素养，包括但不限于丰富的实际经验、极强的逻辑分析能力、深厚扎实的法律功底等。只有综合素养的调查人员才能作出正确的调查方向、调查前后、证据收集等，才能出具真正高质量的《工程事故调查报告》，才能为最终的事故处理打下稳固坚实的“地基”。

由安监局作为建设工程安全事故调查小组的牵头其实是勉为其难的，事实上，也往往很难作出高质量的《工程事故调查报告》。

三、《事故调查报告（批复）》可诉性也是影响质量因素之一

（一）长期不可诉也造成《事故调查报告》质量很难提高

事实上，《事故调查报告（批复）》虽从形式上是上级行政机关对下级行政机关所作的书面批复，但其对于最终事故责任的认定起到决定性作用，并且，该认定具有强烈的公信力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益也必然造成决定性影响。2018年12月之后，根据（2018）最高法行再127号《最高人民法院行政裁定书》，事实上是认可当事人（如受处罚的承包人、监理人等）对作为处罚主要依据的《事故调查报告（批复）》可以提起行政诉讼。

笔者认为，无论从法理还是法律实践而言，《事故调查报告（批复）》的可诉性都应得到认可。如果其不可通过诉讼予以监督，则势必堵塞当事人的维权之路，无利于保障相关当事人的权益和实现社会的公平正义。不仅如此，其不可诉也无利于行政机关本身，这会导致即便《事故调查报告》存在瑕疵也无法发现，对调查人员尽心尽责，提高和完善调查人员业务能力、促进调查人员尽心尽责起到不利影响。

由于长期不可诉，造成调查人员的整体专业水准不能有效的提高，也是造成《事故调查报告》质量难以提高的原因之一。

（二）现阶段《事故调查报告（批复）》虽可诉但是结果并不乐观

现阶段，《事故调查报告（批复）》应当具有可诉性。但此类案件的专业性极强，可能需要一次或多次司法鉴定以明确案件事实。加之，诉讼时，各职能部门正在执行或可能执行完毕的以该《事故调查报告（批复）》为依据的多项处罚（或处理）。考虑到由此产生的较长的审期和复杂的判决后果等因素，实践中的判决结果可能并不理想。甚至出现“倒退”情况，例如：在本人经办一起案件中，2021年6月，某省高级人民法院竟然还作出《事故调查报告（批复）》不可诉的裁定。

可诉但结果并不乐观，除了被诉的《事故调查报告》的瑕疵不被改正，更严重的是不利于之后的《事故调查报告》的质量的提高。

因此，《事故调查报告（批复）》是否可诉也是决定报告质量的主因之一。

鉴于以上原因，《工程事故调查报告》的质量则更难以保证。

四、提高《工程事故调查报告》质量的建议

笔者认为，最大限度平衡公共利益与相对人利益，减少上述纠纷诉累的关键，在于提高《工程事故调查报告》本身的合法性、科学性和正确性，以求让相对人心服口服。笔者根据经办经验，从立法和实务两方面对提高《工程事故调查报告》质量提出如下浅见，以供斟酌参考。

1、建议单独制定《建设工程安全事故报告和调查处理条例》，或完善修改《中华人民共和国建筑法》（尤其第五章“建筑安全生产管理”）及《建设工程安全生产管理条例》的相关条款，对工程安全事故调查进行单独规定。

2、建议从法律层面明确《事故调查报告（批复）》的可诉性，并对其相关可诉程序进行明确规定。综合考虑《事故调查报告（批复）》的救济时间和相应行政处罚时间，尽可能避免《事故调查报告（批复）》可能需要修改或撤消会产生的尴尬情况，以兼顾社会效率与个人权益。

3、建议建设工程安全事故调查小组的组成更多以专业人士或增加相应专业问题的咨询环节，既要重视理论知识也要实践经验，既要具有专业素养也要具备法律理念。可以考虑将复杂重大的工程安全事故调查工作进行拆分，通过政府采购方式将专业性问题委托建设工程专业机构进行调查。

4、建议建设工程安全调查小组应在调查过程中应当充分听取利益相关人的的陈述，尤其在《建设工程安全事故调查报告》正式提交政府批复之前，建议增加相对人的听证程序，将错误或矛盾在过程消化，避免不必要的行政诉累。人民政府对于《工程事故调查报告》的批复能作到实质性审查。发现异议后，及时发回补充调查，并对可能的行政诉进行准备。

5、《工程事故调查报告》可能涉及的相关人，如承包人、监理人等，首先应当端正态度积极配合调查，敢于承认，勇于承担，善于归纳总结，避免再犯，但也切忌盲目放弃申辩和维权，这不仅是对自己的不负责，也不利于《工程事故调查报告》质量提高，而若出现申辩维权的情况，应尽可能第一时间聘请专业律师参与过程，以尽可能减少自身损失。

结语

处罚的基础在于调查，但调查的目的不全是为了处罚，而是为了找到原因从而避免再发生。因此，《工程事故调查报告》本身的质量显的特别重要。只有《工程事故调查报告》本身合法科学，全面合理，才能使被处罚人心服口服，也更有针对性地对相似情况进行防范，降低乃至避免类似事故再发生。让我们共同为《工程事故调查报告》的质量提高而努力吧！

法律条款链接

1、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条

“事故调查组履行下列职责：

（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；

（二）认定事故的性质和事故责任；

（三）提出对事故责任者的处理建议；

（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；

（五）提交事故调查报告。”
2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条

“事故调查报告应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生经过和事故救援情况；

（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；

（四）事故发生的原因和事故性质；

（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；

（六）事故防范和整改措施。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”
3、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条

“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。
有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”

4、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条：

“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”

5、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条：

“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”

6、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条：

“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”

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