作者 张正勤主任律师

如何避免监理人在重大责任事故罪中被扩大化的可能

 工程监理相关法律问题论文系列之十四

关键词

监理、重大责任事故罪、刑事责任

引言

当施工现场发生重大安全事故，监理公司通常会被处以行政处罚并承担相应的民事责任，而刑事责任则由具体的监理人员来承担。此时，承担刑事责任的监理人员往往不无委屈，认为自己只是具体监理任务的执行者，可能与该事故的发生也不存在直接因果关系，却可能因这起事故葬送赖以生存的“饭碗”乃至整个职业生涯。可能很多人内心觉得不甚合理，但又无法说清其中的问题所在，最后只能在公权力面前被动接受。长此以往，则无人再就此提出异议，这种情形也将周而复始。

要厘清这一问题，不仅要知其然，还要知其所以然。要做到应罚则罚，不应罚则不罚。若不应罚而罚，导致监理责任的无谓扩大，不但被处罚对象不知所以，而且无法起到减少安全事故的效果。

当今，监理行业为我国建设工程领域的发展起到了重要作用，同时不可否认的是，监理行业毫无疑问也确实存有不少的问题，其现实表现与法律赋予其的地位相距甚远。但是，这绝不是监理人刑事责任扩大化的理由。为避免监理人在重大责任事故罪中承担刑事责任扩大化的倾向，需要有关各方共同发力，才有可能禁止扩大化的势头。本文则按不同影响程度，建议可从以下几方面做一定工作。

一、监理公司：“正本清源”“合法申辩”

《建筑法》作为我国建筑法律体系中最高效力位阶的法律，对“工程监理”通过独立的一个章节（第四章）进行规定，不仅规定“国家推行建筑工程监理制度”，而且赋于监理人“对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”的权利。监理也是在《建筑法》中唯一被赋予“单位资质、个人资格”并纳入“必须招标”范围内的咨询方。

监理人相较于其他建筑咨询企业而言，是最有条件以单一主体将“建筑、经济、管理、法律”进行整体融合（非简单叠加），进行从招标招标开始到结算的“全过程咨询服务”的。监理人如何不辜负这一重任，有所担当、正视现实、分析缺陷、修正错误、正本清源，这是监理人的当务之急，也是监理人避免责任扩大化的“王道”。

如果监理现场发生了具体的安全事故，监理人首先要做的是及时止损，避免损失扩大；进行证据收集，正确查清事实；同时积极配合，明确责任分担。同时也不应有“现场出事故监理人一定有责任”的思想，而应理性科学地对待。当调查小组的调查可能存在问题时，监理人也应当第一时间明确予以说明或申辩。处罚和申辩均应遵循一定的“规矩”，而处罚人的“规矩”往往是被处罚人进行申辩的依据。

处罚应当科学、合法。科学是指在符合工程专业知识的同时符合基本逻辑要件。而合法的要求是既要实体合法也要程序合法。

无论是处罚还是申辩均应在平等理性的前提下进行。处罚是手段而非目的。双方的最终目的都是总结教训，避免（或减少）事故的发生。避免监理人在重大责任事故罪中被扩大化首先应当从监理人自已做起，在“正本清源”的前提下，当出现安全事故时，在积极配合调查的同时，有利有节地进行“合法申辩”也是相当重要的。

二、监理协会：”积极呼吁”“协助申辩”

对于行业协会而言，沟通、互助、服务是其主要职能。对于成员单位迫切需要解决的问题，协会应当率先有所作为。由于协会具备采集相关事件的能力及对相关专家的号召力，同时也具备政府与企业间上传下达的沟通渠道，发出的声音也更有影响力。因此，协会可将该问题作为一个课题进行专项研究，并定期向成员单位、行政机关乃至社会公众公布研究成果。协会的发声虽不一定能在短时间内取得现时有效的成果，但从宏观和长远角度而言，对立法机构的立法及行政单位的执法定会产生一定的影响。

规模较小的监理单位在行业内还是占据多数，而工程安全事故发生的概率也并不算高。因此，碰到此类事件时，大多数监理单位由于缺乏相关处理经验，通常也未聘任专业的法律顾问进行指导，往往紧张焦虑，束手无策，最后“束手就擒”——对调查机构的认定全盘接受，甚至会出现“虚假自首，错误坦白”的情况。这种情形不仅不利于监理人正当权益的保护，也不利于依法治国、依法行政，还无益于避免（或降低）事故发生率。

作为会员单位的“家”，协会应当在诸多具体问题层面协助监理单位进行维权，例如：提供类似事件的处理经验、召开相关专业研讨会、协助其寻求专业律师的协助等。这既是法定义务也是人文要求。无论最终取得的效果如何，对所有会员单位而言也是一种慰藉，也会使协会产生更大的凝聚力。

三、行政机关：“依法行政”“加强专业”

在现有的法律框架下，避免监理人因安全事故而导致扩大承担责任的一个重要环节是要把握好事故调查报告质量这一关。由于起䓍事故调查报告的调查小组的牵头机关及作出具体处罚的行政机关均是政府下辖职能部门，而事故调查报告又经由政府批复后生效，如此循环后，作出具体处罚的职能部门不可能不按事故调查报告中的建议执行。

依法行政是保证具体行政行为合法的前提。其具体应当包括“实体依法”（如主体合法、依据合法、证据合法等等），以及“程序合法”（如调查时是否充分听取当事人的意见、是否进行复核等等）。从事故调查到形成事故调查报告并报批复，再到具体执行，若均能做到依法行政，对减少安全事故的发生及避免监理人责任扩大均有一定的正面影响。

工程安全事故的种类众多，不同时间及阶段都有可能发生，发生的原因也多种多样，甚至有时会出现多因混合引起的情况。事故调查小组具体负责查找工程安全事故原因的人员需要具备相当的技术素养，包括但不限于丰富的实践经验、极强的逻辑分析能力、深厚扎实的法律功底等。即便可以聘请专业人员进行补强，但事故调查小组牵头人所起的作用还是最为关键的，即牵头机关的专业人员能力很重要。

一般情况下，安监部门是最为常见的工程安全事故调查小组牵头机关。而从专业角度而言，安监部门牵头工程事故调查可能勉为其难的。因此，提高安监部门相关人员的专业能力和实际经验就显得尤为迫切。对批复机关及具体执行机关而言亦如是。

四、立法机构：”广泛调研“”及时修订”

立法机构可设立专项课题，进行广泛的调研，在平衡公共利益与相关人利益的基础上，及时修订相应的法律。建议可从以下几个方面进行完善：

（一）制定有关建设工程安全事故调查处理的专项条例，或者完善、修改《建筑法》《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关条款，将工程安全事故调查进行单独规范。

（二）在可能的情况下，修改《行政诉讼法》相关法律条款，在明确《〈安全事故调查报告〉的批复》具有行政可诉性的前提下，调整诉讼时效而作为特殊行政诉讼时效，尽可能降低已依据相关批复进行处罚后又判定撤消的尴尬结果，有利于兼顾社会效率与个体权益。

（三）在可能的情况下，修改《行政复议法》相关法律条款，调整复议受理时间和复议时间，从而与修改（若修改）的《行政诉讼法》的特殊行政诉讼时效相匹配。

（四）调查小组应在调查过程中充分听取利益相关人的陈述，尤其在事故调查报告正式提交政府批复之前，建议增加利益相关人的听证程序，将错误或矛盾焦点在过程中消化，避免不必要的行政诉讼。

（五）从立法角度将人民政府对于事故调查报告的批复落实到实质性审查，设置发现问题后应及时发回补充调查的条款。

及时调整相应立法和行政理念，做到“理论有据、操作有序、结果有效，预防为主、罚非目的”。同时，建议行政单位及相关专业协会就典型工程安全事故举行宣讲，真正降低工程安全发生的频率。最大限度保障当事人权利，同时又兼顾公平利益，就需要使工程安全事故处理更加科学，更加合法。这样才能在真正有效地降低工程事故发生概率的同时，避免在工程安全事故处理中错误扩大监理人的责任。

五、专业律师：“注重专业”“刑民接合”

律师在避免监理人在工程安全事故中被错误扩大责任具有特殊且重要的角色价值，不仅可以为监理人提供服务，而且可以为行政单位提供服务，同样也可以为建设单位和施工单位等提供服务。而律师在该领域提供的服务类型涵盖法律层面及技术层面。

（一）法律层面的服务

1.行政法律服务

从事故调查开始到调查报告形成，从调查报告批复到具体执行，向委托人提供“事态评估报告”，为委托人拟定“整体工作建议书”等，代表委托人与行政机关进行交涉、代理听证、复议和行政诉讼。

2.刑事法律服务

从自然人被采取刑事强制措施开始，到进入审查起诉阶段，从进入检察院公诉阶段，到进入法院审判阶段，专业律师均可以提供应当的法律服务的。

3.民事法律服务

在事故人员伤亡的民事赔偿及事故造成的财产及损失的民事赔偿等案件中提供非诉法律服务和诉讼法律服务。

（二）管理技术层面的服务

1.提供事故后总结报告

总结事故防范处理和申辩的得失，撰写事故后总结报告，并就消除事故对当事人的负面影响提出建议。

2.法律和技术规范培训

对总结发现的当事人认识中的薄弱部分，提供法律和技术规范方面的培训，并结合事故案例进行相应的培训。

3.公司制度和流程修订

如果事故发生是由于公司制度或管理流程存在瑕疵，从防范事故、合理抗辩的角度修订相关的公司制度或工作流程。

结语

从理论角度而言，绝对精准是不存在的，无非是精准度的问题。在具备一套完整理论的前提下，有一套完善的执行体系来保证所得到的大量数据反映的准确度在合理范围，这是我们应当追求的。刑事处罚也是如此，否则就无需“二审”，更不应有“再审”了。

对监理人处罚，尤其是“重大责任事故罪”的刑事处罚，如果没有一套完整的理论、完善的执行体系，很难达到预期的效果。实践中，很多监理人在刑罚执行完毕后还未必清楚自己究竟错在哪里，完全无法起到警示、借鉴效果，无法实现减少同类（或相似）类型的安全事故发生的目的，这无论如何都是说不通的。

法律条款链接

1.《中华人民共和国建筑法》

第三十一条：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”

第三十二条：“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。

工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。”

2.《中华人民共和国民法典》

第七百九十六条：“建设工程实行监理的，发包人应当与监理人采用书面形式订立委托监理合同。发包人与监理人的权利和义务以及法律责任，应当依照本编委托合同以及其他有关法律、行政法规的规定。”

3.《中华人民共和国招标投标法》

第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;

(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;

(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。”

4．《中华人民共和国刑法》

第一百三十四条：“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

第一百三十七条：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”

5、《生产安全事故报告和调查处理条例》

第二条：　“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”
第二十五条：　“事故调查组履行下列职责：
（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；
（二）认定事故的性质和事故责任；
（三）提出对事故责任者的处理建议；
（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；
（五）提交事故调查报告。”

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